Osservatorio Normativo e Prassi
20/05/2020

La risposta del Giappone al Covid19: ultima chiamata per l’Abenomics

Marco Giorgi, Dottore di ricerca, Università di Roma Tor Vergata

Nelle fasi iniziali della pandemia, quando ancora la diffusione del virus Covid 19 appariva confinata ai paesi dell’Asia Pacifica, in Giappone[1], anche in considerazione del risalto mediatico dato dalla vicenda relativa alla quarantena imposta alla nave da crociera Diamond Princess, sembrava essere prossimo un aumento considerevole dei contagi.

Per una serie di fattori, la cui complessa e scivolosa analisi esula francamente lo scopo del presente scritto, lo scenario nefasto immaginato nei primi giorni del mese di febbraio, quantomeno nei dati ufficiali, non si è di fatto verificato. Per tutto il mese di febbraio e per gran parte del mese di marzo, il numero ufficiale dei contagi è rimasto piuttosto contenuto. Per tali ragioni, differentemente da quanto accadeva nei paesi dell’area atlantica maggiormente colpiti dal fenomeno pandemico, le risposte del governo guidato da Shinzo Abe volte ad arginare da un lato la diffusione del Covid19 e, dall’altro, le pesanti ricadute economiche, si sono manifestate formalmente solo nel mese di aprile[2].

Con provvedimento del 7 aprile 2020, sulla base dell’Act on Special Measures for Pandemic Influenza and New Infectious (L. n. 31 del 2012), una volta formalizzato il rinvio dei giochi olimpici al 2021, il Gabinetto[3] ha quindi dichiarato lo stato di emergenza limitatamente alle prefetture di Saitama, Chiba, Tokyo, Kanagawa, Osaka, Hyogo e Fukuoka. Il 16 aprile è seguito un secondo provvedimento che ha esteso lo stato d’emergenza all’intero paese includendo pertanto tutte e 47 le prefetture[4].

A seguito dello stato di emergenza, il Gabinetto ha poi emanato un ambizioso piano di sostegno all’economia condensandolo in un provvedimento omnicomprensivo, di scarso dettaglio e non particolarmente puntuale nella formulazione, titolato per l’appunto “Nuove misure economiche di emergenza in risposta alla nuova forma di coronavirus”[5] (di seguito per brevità il “Decreto”).

Detto programma si articola temporalmente in tre fasi: (i) una prima fase denominata di “supporto all’emergenza”, le cui misure interessano unicamente il periodo emergenziale (artt. 1 e 2 del Decreto); (ii) una seconda fase finalizzata invece al sostegno e al rilancio dell’economia a seguito della conclusione del fenomeno pandemico (artt. 3 e 4 del Decreto); e un’ultima fase proiettata ad un non meglio specificato futuro (art. 5 del Decreto).

Per semplicità partiamo dalla descrizione delle misure previste per la terza e ultima fase. Queste ultime sono laconicamente condensate in un unico articolo, il cui contenuto dispositivo si estrinseca nell’istituzione di un (nuovo e ulteriore) fondo di emergenza per le conseguenze del Covid19, il cui ammontare è pari a 1.500 miliardi di Yen. Il Decreto non prevede alcuna specificazione ulteriore circa i fini e i limiti di utilizzo di tali fondi.

Più articolate sono invece le misure previste per le prime due fasi (artt. da 1 a 4).

L’art. 1 del Decreto si concentra in larga parte sulle misure di contrasto alla diffusione del virus e sul sostegno al sistema sanitario.

Di maggiore interesse, in ragione delle materie trattate, sono invece le misure contenute all’art. 2 finalizzate al mantenimento dell’occupazione e alla continuità delle attività produttive. Queste ultime possono essere suddivise in tre categorie: (i) misure volte al mantenimento dei livelli occupazionali; (ii) misure finanziarie di sostegno ai privati; e (iii) misure finanziarie di sostegno all’impresa.

1. Con riferimento alla prima categoria, il Decreto prevede un sostanziale aumento della quota spettante in capo allo stato in caso di applicazione del regime di “Sussidio di Adeguamento all’Occupazione”[6] che passa rispettivamente da 2/3 a 9/10 per le piccole e medie imprese e da 1/2 a 3/4 per le grandi imprese. Tale istituto è poi esteso anche a tutti i lavoratori part-time, categoria piuttosto ampia nel panorama giapponese (i.e. per quei contratti di lavoro che prevedono un limite di venti ore settimanali).
2. Con riferimento al secondo gruppo di aiuti, il provvedimento di maggiore rilevanza è rappresentato dall’elargizione di un contributo di solidarietà pari a 100.000 Yen per ciascun residente, indipendentemente dalla cittadinanza, dal reddito o da altri requisiti[7]. L’accredito non è tuttavia automatico e richiede il completamento di una procedura implementata a livello prefetturale, con ovvi differimenti temporali a seconda della celerità delle singole burocrazie locali. I fondi stanziati per tale misura sono pari 12.900 miliardi di Yen. In aggiunta a tale emolumento, è stato altresì previsto un aumento di 10.000 Yen per il contributo mensile alla genitorialità, oltre ad altre forme agevolate di microcredito, prive di interessi, ad esclusivo appannaggio dei soggetti in maggiore difficoltà economica, per importi sino ad un massimo di 600.000 Yen.
3. Per quanto attiene invece al terzo gruppo di aiuti, tra le misure di maggior rilievo giova menzionare l’erogazione di un contributo a fondo perduto sino ad un massimo di 2 milioni di Yen per le imprese entro i limiti dimensionali di seguito espressi e, sino a un massimo di 1 milione di Yen per ditte individuali, i cui ricavi si sono ridotti di oltre il 50% rispetto al medesimo periodo dell’anno precedente (mese su mese). Per ovvie ragioni, possono beneficiare di tale contributo unicamente le società che hanno un capitale sociale versato inferiore a 1 miliardo di Yen e che hanno generato ricavi nel 2019. Per le piccole e medie imprese (chūshōkigyō)[8] sono poi previsti aiuti nella forma di garanzie sul credito rilasciate dallo Stato (shinyō hoshō) e di finanziamenti agevolati con tassi di interessi ridotti dello 0,9% per i primi tre anni per le imprese che hanno registrato un calo del fatturato di oltre il 5% (cinque). Su di un piano fiscale sono inoltre previsti differimenti di imposte e contributi previdenziali per le imprese che hanno subito una riduzione superiore al 20% dei propri ricavi lordi.

La seconda fase, denominata nel testo del Decreto pittorescamente “V ji kaifuku fēzu” letteralmente “fase di ripresa a forma di V”, contiene invece misure di natura programmatica le cui modalità di implementazione non sono ancora state definite nella loro interezza.

Sinteticamente i provvedimenti contenuti agli artt. 3 e 4 del Decreto prevedono:

  1. Misure di supporto economico alle imprese operanti nei settori maggiormente colpiti dal fenomeno pandemico (e.g. turismo, intrattenimento, trasporti, ristorazione, ecc.) nella forma di incentivi diretti ai consumatori;
  2. Un piano di sostegno da attuare attraverso strumenti di programmazione regionale rivolto alle imprese agricole, ittiche, od operanti nei settori dello sport e degli eventi artistici e culturali;
  3. Misure volte al rafforzamento delle catene di approvvigionamento incentivando da un lato il rientro in Giappone delle produzioni di beni necessari al contrasto o alla cura del Covid19 (e.g. DPI, ventilatori polmonari, disinfettanti, ecc.), dall’altro sovvenzionando le imprese nazionali che decidono di mantenere le produzioni dei beni sopramenzionati o degli altri bene considerati essenziali;
  4. Un piano di accelerazione del processo di trasformazione digitale attraverso l’incentivazione all’implementazione e/o l’utilizzo di strumenti utili allo smart-working, smart-teaching, ecc.

Tutti gli interventi sopradescritti sono sostenuti attraverso un ampio ricorso al debito pubblico: al 20 aprile 2020 le misure previste (inclusi, inter alia, i deferimenti dei versamenti fiscali e previdenziali) ammontano a circa 117.000 milioni di Yen[9]. È bene tuttavia precisare che parte di tale finanza era già contemplata, prima del Covid19, nel robusto piano di stimoli economici emanato dalla Dieta con decisione del 5 dicembre 2019.

Per meglio comprendere le fondamenta economico-finanziarie su cui tale ambizioso programma poggia, sarà altresì d’uopo descrivere, anche succintamente, le politiche intraprese dalla Banca Centrale (Nippon Ginko).

È bene da subito precisare che il primo provvedimento emanato dalla Nippon Ginko risale al 16 marzo 2020[10], quindi settimane prima dell’emanazione del Decreto. E infatti, come sopra accennato, già prima della manifestazione del Covid19 l’economia giapponese aveva iniziato a mostrare preoccupanti segni di rallentamento. Dopo alcuni anni di discreta ma costante crescita, le politiche espansionistiche dell’Abenomics sembrano aver esaurito il loro effetto propulsivo. Probabilmente l’intempestiva applicazione del tanto atteso aumento al 10% dell’imposta sui consumi (Shōhizei)[11] ha accelerato un trend già in atto da mesi.

È in questo critico contesto economico che la Nippon Ginko ha rinvigorito le politiche espansionistiche in essere attraverso un complesso programma che si estrinseca su quattro direttrici[12]: (i) l’ampliamento dei piani di acquisto dei titoli di debito pubblico giapponese (JGBs); (ii) l’abbassamento del costo delle linee di liquidità in dollari statunitensi[13]; (iii) l’adozione di misure tese a facilitare l’erogazione di finanziamenti alle imprese; e (iv) l’acquisto attivo di ETFs e Japan Real Estate Investment trust (c.d. J-REITs).

Con riferimento al programma di Quantitative and Qualitative Monetary Easing, al fine di mantenere l’inflazione al 2% annuo, la Nippon Ginko continuerà da un lato ad applicare un tasso di interesse negativo pari allo 0,1% per i depositi a breve termine detenuti presso la stessa, dall’altro ad acquistare JGBs affinché il tasso di interesse di questi ultimi a 10 anni sia pari a circa lo 0%[14]. I piani di acquisto di ETFs e J-REITs sono invece aumentati rispettivamente sino a un massimo di 12.000 miliardi di Yen e 180 miliardi di Yen.

Per quanto concerne invece le politiche di facilitazione dei finanziamenti all’impresa, la Nipppon Ginko ha:

  1. Istituito, nella medesima data del 16 marzo, lo “Special Funds-Supplying Operations to Facilitate Corporate Financing regarding the Novel Coronavirus” (di seguito “SFSO”). Attraverso tale strumento la Nippon Ginko potrà emettere nei confronti delle istituzioni finanziarie che detengono un conto presso la stessa, prestiti ad un tasso annuo pari allo 0% con maturity annuale a fronte di strumenti di debito societario offerti quale garanzia collaterale;
  2. Aumentato l’acquisto di commercial paper e corporate bonds di 2.000 miliardi di Yen e sino al limite massimo pari rispettivamente a 3.200 miliardi di Yen per i commercial paper e, 4.200 miliardi di Yen per i corporate bonds.

Entrambi gli strumenti sopramenzionati hanno un periodo di utilizzo che dovrebbe concludersi entro la fine di settembre 2020.

Con le decisioni del 27 aprile e 1° maggio 2020[15], i termini e le condizioni del SFSO sono stati modificati: su tutte, sono stati drasticamente ampliati gli strumenti di debito accettati quale garanzia collaterale per la concessione di detti prestiti[16]. Sono stati altresì aumentati i limiti di acquisto di corporate bond e commercial paper rispettivamente a 300 miliardi e 500 miliardi di Yen per singolo emittente (il limite precedente era fissato in entrambi i casi a 100 miliardi di Yen).

È bene tuttavia ricordare che tutte le misure sopradescritte sono soggette a modifiche e aggiustamenti in ragione dell’evoluzione del fenomeno pandemico. Durante la stesura del presente scritto il Governo del Giappone ha iniziato a revocare lo stato di emergenza per alcune prefetture. È opinione di chi scrive che tali politiche espansionistiche dureranno almeno sino all’inizio dei Giochi Olimpici ormai previsto per luglio 2021.




[1] Il primo caso di Covid 19 in Giappone risale la comunicazione del Ministero della Salute giapponese all’OMS risale al 16 gennaio 2020, https://www.who.int/csr/don/16-january-2020-novel-coronavirus-japan-ex-c....

[2] A onor del vero, sebbene la presa di coscienza formale della gravità del fenomeno pandemico può farsi coincidere con il rinvio ufficiale delle Olimpiadi di Tokyo 2020, dichiarato in data 25 marzo 2020, il primo provvedimento ad occuparsi del Covid19 risale al 25 febbraio 2020.

[3] L’organo che detiene il potere esecutivo ai sensi dell’art. 65 della Costituzione.

[4] A fini di completezza è utile ricordare che in Giappone non sono state implementate politiche stringenti di lockdown che hanno ad esempio imposto la chiusura su di un piano nazionale di attività produttive considerate non essenziali o che hanno limitato diritti di libertà dei singoli cittadini. Le ragioni della mancata applicazione di tali misure sarebbero da addurre ad un’interpretazione un po’ forzata e particolarmente rigorosa dell’art. 13 della Costituzione. Giova tuttavia segnalare che secondo i più attenti costituzionalisti giapponesi, le modalità per l’emanazione di un provvedimento siffatto nel rispetto della costituzione si sarebbero anche potute trovare, non vi è stata tuttavia la volontà politica di farlo.

[5] Il testo integrale del provvedimento può essere consultato al seguente link https://www5.cao.go.jp/keizai1/keizaitaisaku/2020/20200420_taisaku.pdf. Il documento è disponibile solo in lingua giapponese. Al Decreto sono poi seguiti ulteriori interventi l’ultimo del 30 aprile 2020 che ne hanno ampliato le dotazioni finanziarie.

[6] L’istituto in parola (Koyōchōsei Joseikin) si applica in tutti quei casi in cui un’impresa datrice di lavoro, a causa del Covid19, si è vista ridurre le attività in misura superiore al 5% rispetto al mese precedente e/o è stata costretta a imporre ferie o congedi per parte dei dipendenti al fine di mantenere i livelli occupazionali.

[7] L’unico requisito è l’iscrizione nel Registro dei Residenti in Giappone (Jūmin Kihon Daichō). Pertanto, tale contributo spetta a chiunque abbia un titolo valido per risiedere stabilmente nel paese, stranieri e familiari residenti compresi. Ad esempio, una famiglia composta da quattro membri avrebbe diritto ad ottenere un contributo di solidarietà cumulato pari a 400.000 Yen, al cambio attuale circa 3.430,00 Euro.

[8] I requisiti per la classificazione quale chūshōkigyō variano in funzione di due parametri e del settore merceologico di riferimento: ad esempio una società operante nel settore dei servizi si considera PMI se ha un capitale versato non superiore a 50 milioni di Yen e se impiega non più di 100 dipendenti.

[9] Pari a circa Euro 1.000 miliardi e corrispondenti circa il 20% del prodotto interno lordo del Giappone. Sul punto si veda la tabella riassuntiva di cui al seguente link (in lingua inglese) http://japan.kantei.go.jp/ongoingtopics/_00019.html

[10] Il provvedimento è consultabile al seguente link

[11] È del giugno del 2012 la decisione da parte della Dieta di aumentare l’imposta sui consumi al tempo pari al 5%, all’8% entro l’aprile 2014 e al 10% entro il 2015. Sebbene il primo aumento sia stato implementato nei tempi previsti, il secondo è stato più volte posticipato sino appunto alla data del 1° ottobre 2019. L’imposta sui consumi è pertanto raddoppiata in un periodo di circa cinque anni.

[12] La minuta dell’adunanza può essere consultata al seguente link (in lingua inglese) https://www.boj.or.jp/en/mopo/mpmsche_minu/minu_2020/g200316.pdf

[13] In realtà tale misura è stata concertata dalla Fed e insieme alle altre banche centrali del circuito C6 il 15 marzo, 2020 mediante la quale è stato abbassato il costo delle linee di liquidità in dollari (da OIS+50 punti base a OIS+25 punti base) e sono state ripristinate le aste settimanali a 3 mesi (84 giorni lavorativi) in aggiunta a quelle a 7 giorni. Per ulteriori approfondimenti si consulti il seguente link (in lingua inglese) https://www.boj.or.jp/en/announcements/release_2020/rel200316c.pdf

[14] L’ammontare complessivo annuo degli acquisti di JGBs da parte della Nippon Ginko dovrebbe aumentare di circa 80.000 miliardi di Yen all’anno.

[16] La novellata lista di strumenti accettati comprende ora, inter alia: obbligazioni societari, commercial paper, commercial paper di società straniere assistiti da garanzia, asset-backed securities, asset-backed commercial paper dematerializzati, commercial paper dematerializzati e strumenti di debito emessi da società di investimento immobiliare.