Nel contesto delle attività di customer due diligence(CDD) disciplinate dalle disposizioni antiriciclaggio U.S.A. per le politically exposed persons (persone politicamente esposte – PEPs), le banche americane[1] hanno richiesto alle Autorità di Controllo di settore l’emanazione di uno specifico provvedimento volto a fare chiarezza sulla corretta applicazione del risk-based approach coerente con quanto previsto in particolare dalle linee guida generali sulla CDD. Sinteticamente, in relazione all’adeguata verifica della clientela, gli obblighi antiriciclaggio statunitensi prevedono che le istituzioni finanziarie in genere identifichino e verifichino l’identità delle persone fisiche (titolari effettivi) e dei clienti persone giuridiche che possiedono, controllano e traggono profitto da una società che instauri un conto corrente. Una corretta CDD deve rispettare quattro requisiti fondamentali finalizzati a:
- identificare e verificare l’identità dei clienti;
- identificare e verificare l’identità dei beneficiari effettivi delle società;
- comprendere la natura e lo scopo delle relazioni con i clienti per sviluppare adeguati profili di rischio;
- condurre un monitoraggio continuo per individuare e segnalare operazioni sospette e, in base al rischio, per mantenere e aggiornare le informazioni sui clienti.
Inoltre, per quanto riguarda l’obbligo di ottenere informazioni sulla titolarità effettiva, le istituzioni finanziarie devono identificare e verificare l’identità di qualsiasi soggetto che detenga il 25% o più delle quote di una persona giuridica, nonché il soggetto che ne abbia comunque il controllo[2].
Il 21 agosto 2020 le “Agenzie” competenti, ed in particolare il Board of Governors del Federal Reserve System[3], la Federal Deposit Insurance Corporation[4], il Financial Crimes Enforcement Network[5], la National Credit Union Administration[6] e l’Office of the Comptroller of the Currency[7], hanno emesso una Dichiarazione congiunta sulla corretta attuazione dell’attività di due diligence rispetto alla clientela che possa essere qualificata come persona politicamente esposta[8].
E’ interessante osservare come il Joint Statement on Bank Secrecy Act Due Diligence Requirements for Customers Who May Be Considered Politically Exposed Persons chiarisca che la qualificazione di persona politicamente esposta differisca profondamente da come viene intesa nell’ordinamento italiano[9], che comprende in generale un’ampia gamma di pubblici ufficiali e funzionari nazionali; infatti non vengono inclusi i funzionari pubblici statunitensi, ma esclusivamente soggetti stranieri, compresi parenti e collaboratori stretti, cui è affidata una funzione di rilievo pubblico. Tale differente approccio interpretativo è chiarito dalle Agenzie che specificano come le regole generali sull’adeguata verifica della clientela non prevedano particolari procedure aggiuntive/rafforzate (additional due diligence steps for customers) per i funzionari pubblici federali, statali o locali degli Stati Uniti.
Per quanto attiene alle persone politicamente esposte il Joint Statement richiama le definizioni generali che nel corso degli anni sono state recepite nell’ordinamento americano in particolare sulla base delle indicazioni emanate dal GAFI con la Raccomandazione 12 e delle relative Linee Guida, che richiedono ai paesi di garantire che le istituzioni finanziarie attuino misure per prevenire l’uso improprio del sistema finanziario da parte dei PEPs.[10] L’ordinamento statunitense sancisce la definizione di PEP con il Federal Financial Institutions Examination Council (FFIEC)[11] come:
- un “alto personaggio politico straniero” con incarichi esecutivi, legislativi, amministrativi, militari o giudiziari di un governo straniero (eletto o meno), un alto funzionario di un importante partito politico straniero o un alto dirigente di una società di proprietà di un governo straniero. Inoltre, una figura politica estera di alto livello include qualsiasi società, impresa o altra entità che è stata costituita da, o a beneficio di, una figura politica estera di alto livello;
- i “parenti stretti” di una figura politica straniera di alto livello che includono in genere genitori, fratelli, coniuge, figli e parenti acquisiti;
- uno “stretto collaboratore” di una figura politica estera di alto livello, intendendo una persona nota per mantenere una relazione insolitamente stretta con il PEP e include un soggetto in grado di condurre operazioni finanziarie per conto del funzionario estero.[12]
In virtù del ruolo politico-istituzionale che una persona politicamente esposta riveste è possibile che si concretizzi un più alto rischio che i fondi ad essa collegati possano essere provento di corruzione o altre attività illecite e, in tale prospettiva, è richiesto che gli intermediari calibrino i processi di CDD in maniera coerente con tale prospettiva, sempre nel rispetto delle norme generali antiriciclaggio previste dal Bank Secrecy Act (BSA)[13]. Inoltre le Agenzie specificano che non è prevista alcuna procedura di adeguata verifica aggiuntiva/rafforzata per il solo fatto che un cliente sia qualificato come PEP, ma la tipologia e il grado di CDD dovranno essere commisurati al generale rischio di riciclaggio, finanziamento del terrorismo, illeciti in genere e corruzione, nello specifico caso di funzionari pubblici esteri. Appare evidente che i soggetti obbligati dovranno ottenere informazioni di due diligence basate su politiche, procedure e processi adeguati, particolarmente incisivi e approfonditi fin dal momento dell’onboarding del cliente per qualificarlo come PEP, che includano:
- identificazione del titolare e di quello effettivo, inclusi beneficiari di società, trust, società di persone, società di investimento privato o altre entità legali titolari di conto;
- richiesta di informazioni direttamente al titolare del conto e al titolare effettivo in merito alla possibile qualificazione come PEP;
- identificazione dei paesi di residenza del titolare e del titolare effettivo e il livello di rischio di corruzione e riciclaggio di denaro associato a queste giurisdizioni;
- acquisizione di informazioni sull’occupazione ed in particolare analisi del rischio di corruzione associato allo specifico incarico;
- controlli finalizzati a determinare se il titolare o il beneficiario effettivo siano stati in passato un PEP;
- identificazione delle fonti di reddito del titolare del conto e del titolare effettivo;
- acquisizione di informazioni sui familiari o gli stretti collaboratori che possono operare sul conto o che beneficiano delle transazioni effettuate;
- determinazione dello scopo del rapporto e del volume e della natura delle operazioni effettuate.
La Dichiarazione congiunta fornisce indicazioni sui requisiti cui dovrà essere improntata la customer due diligence, che, anche per i PEPs, seguirà le linee guida generali dettate dalla normativa AML in relazione alla identificazione del cliente e del titolare effettivo, la registrazione delle operazioni e l’effettuazione di eventuali Segnalazioni di Operazioni Sospette (“Suspicious Activity Report – SAR”); inoltre potranno essere prese in considerazione specifiche istruzioni operative emanate da FinCEN.[14] Quindi viene ribadito il fatto che non si richiede alla banche di disporre di procedure aggiuntive per le persone politicamente esposte; anzi si precisa che non tutte le PEPs sono ad alto rischio solo in virtù del loro status, ma il rischio dipende da fatti e circostanze specifici basati sulla relazione con il cliente. Ad esempio, i PEPs con un basso volume di transazioni, con un saldo sul conto non significativo o alimentato con fondi evidentemente legittimi, potrebbero ragionevolmente essere caratterizzati da un profilo di rischio inferiore.
Le Agenzie suggeriscono inoltre di considerare ulteriori fattori nella valutazione del rischio anche nel percorso di ongoing customer due diligence, includendo il tipo di prodotti e servizi utilizzati, il volume e la natura delle transazioni, le aree geografiche associate all’attività e al domicilio del cliente, il ruolo e le responsabilità pubbliche, l’eventuale accesso a risorse o fondi governativi, oltre alla natura complessiva del rapporto con il PEP.[15]
[1] Il termine “banca” include ogni agente, agenzia, filiale o ufficio negli Stati Uniti di banche, associazioni di risparmio, casse rurali e banche estere.
[2]Customer Due Diligence Requirements for Financial Institutions, 81 FR 29398 (11 maggio 2016) https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2016-05-11/pdf/2016-10567.pdf .
[3] Il Board of Governors è l’organo di governo del Federal Reserve System, composto da sette membri, o “governatori”, nominati dal Presidente e confermati dal Senato degli Stati Uniti. Il Board of Governors guida il funzionamento del Federal Reserve System per promuovere gli obiettivi e adempiere alle responsabilità assegnate alla Federal Reserve dal Federal Reserve Act. Ogni membro del Consiglio di Amministrazione è nominato con un mandato di 14 anni non rinnovabile. Il Presidente e il Vicepresidente del Consiglio sono nominati dal Presidente e confermati dal Senato americani e restano in carica quattro anni e possono essere riconfermati per un ulteriore mandato.
[4] La Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) è un’agenzia indipendente creata dal Congresso degli Stati Uniti nel 1933 con l’obiettivo di mantenere la stabilità e la fiducia nel sistema finanziario. La missione principale della FDIC consiste nel garantire i depositi delle banche fino a 250.000 dollari per depositante e vigilare sulla solvibilità di banche statali che non sono sottoposte alla vigilanza del Federal Reserve System. Inoltre, svolge le funzioni di amministrazione controllata in caso di liquidazione di banche in stato di insolvenza.
[5] Il Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN) è stato istituito con il Treasury Order nr. 105-08 del Segretario del Tesoro degli Stati Uniti il 25 aprile 1990. Dopo una serie di modifiche normative che ne hanno esteso e integrato i poteri e le competenze nel corso degli anni, attualmente il FinCEN è integrato nel Dipartimento del Tesoro degli Stati Uniti e il suo direttore è nominato dal Segretario del Tesoro. La missione istituzionale di FinCEN è proteggere da attività illecite il sistema finanziario e combattere il riciclaggio di denaro sporco e promuovere la sicurezza nazionale attraverso la raccolta, l’analisi e la diffusione di informazioni finanziarie e l’uso strategico delle autorità finanziarie. FinCEN svolge la sua missione ricevendo e conservando i dati delle transazioni finanziarie; inoltre analizza e diffonde tali dati a fini di contrasto e coopera a livello globale con le organizzazioni omologhe degli altri Stati (FIU) e con gli organismi internazionali (GAFI, Gruppo Egmont). FinCEN esercita funzioni regolatorie principalmente ai sensi del Currency and Transaction Reporting Act del 1970 (il cui quadro legislativo viene comunemente definito “Bank Secrecy Act” – “BSA”), modificato dal Titolo III del Patriot Act del 2001, nonché da diverse norme che ne hanno esteso ed integrato i poteri e le competenze. Il BSA è il primo e più completo statuto federale che detta le linee di contrasto al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo. Il BSA autorizza il Segretario del Tesoro a emanare regolamenti che impongono alle banche e ad altri istituti finanziari di adottare una serie di precauzioni contro i reati finanziari, tra cui l’istituzione di programmi AML e l’archiviazione di rapporti connessi con indagini e procedimenti penali, fiscali e regolamentari, anche in materia di intelligence e antiterrorismo. Il Segretario del Tesoro delega il Direttore di FinCEN ad attuare, amministrare e far rispettare il Bank Secrecy Act e le altre normative di settore. Il Congresso degli Stati Uniti ha assegnato a FinCEN specifici poteri diretti alla raccolta, l’analisi e la diffusione a livello centrale delle informazioni connesse al monitoraggio del sistema finanziario a supporto delle Autorità pubbliche e dell’industria finanziaria a livello federale, statale, locale e internazionale. Per adempiere alle proprie responsabilità di vigilanza e contrasto ai crimini finanziari, FinCEN:
- emana e interpreta le normative autorizzate dallo statuto;
- supporta e impone il rispetto dei regolamenti;
- supporta, coordina e analizza i dati relativi alle funzioni di compliance rispetto alla loro conformità con le altre norme emanate dai Regolatori Federali;
- gestisce la raccolta, l’elaborazione, l’archiviazione, la diffusione e la protezione dei dati raccolti nell’ambito delle proprie funzioni;
- mantiene un servizio di accesso a livello governativo ai dati in proprio possesso;
- supporta le indagini e i procedimenti giudiziari;
- sintetizza i dati per emanare raccomandazioni su come allocare le risorse nelle aree a maggior rischio di criminalità finanziaria;
- condivide le informazioni e si coordina con le controparti delle FIU estere;
- conduce analisi a supporto dell’Autorità politica, delle Agenzie Federali, delle FIU estere ed in generale del settore finanziario.
[6] La National Credit Union Administration, istituita dal Congresso degli Stati Uniti nel 1970, è un’agenzia federale indipendente che vigila sulle casse rurali statunitensi e assicura i depositi per un importo fino a 250.000 dollari per depositante.
[7] L’Office of the Comptroller of the Currency (OCC) è un’agenzia indipendente del Dipartimento del Tesoro degli Stati Uniti che istituisce, regola e controlla tutte le banche nazionali, le associazioni federali di risparmio e le filiali federali e le agenzie di banche estere. I compiti principali dell’agenzia sono: promuovere la concorrenza nel settore bancario; migliorare l’efficienza e l’efficacia della vigilanza bancaria attraverso la riduzione del carico regolamentare; assicurare a tutti i cittadini un accesso giusto ed equo ai servizi finanziari; vigilare sulla corretta applicazione della normativa antiriciclaggio e di contrasto al finanziamento del terrorismo prevista per le banche vigilate e le filiali di banche estere operanti negli Stati Uniti; investigare e perseguire comportamenti illeciti.
[8] https://www.fincen.gov/sites/default/files/shared/PEP%20Interagency%20Statement_FINAL%20508.pdf.
[9] Decreto Legislativo 21 novembre 2007, n. 231, articolo 1, comma 2, lettera dd).
[10] FATF Guidance: Politically Exposed Persons (Recommendations 12 and 22) Giugno2013.
[11] FFIEC BSA Examination Manual, “Politically Exposed Persons – Overviewdel 2015. https://bsaaml.ffiec.gov/manual/RisksAssociatedWithMoneyLaunderingAndTerroristFinancing/23
[12] La definizione di alto funzionario o dirigente deve essere interpretata in maniera flessibile per comprendere tutti quei soggetti che, in virtù del loro ufficio o posizione, potenzialmente presentino un rischio che fondi a loro riconducibili possano essere provento di corruzione. I “titoli” da soli potrebbero non fornire informazioni sufficienti per determinare se un individuo sia un PEP, visto che i governi non hanno assetti istituzionali e organizzativi omogenei.
[13] Il Bank Secrecy Act o BSA è il primo e più completo statuto federale che detta le linee di contrasto al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo. Il BSA autorizza il Segretario del Tesoro a emanare regolamenti che impongono alle banche e ad altri istituti finanziari di adottare una serie di precauzioni contro i reati finanziari, tra cui l’istituzione di programmi AML e l’archiviazione di rapporti connessi con indagini e procedimenti penali, fiscali e regolamentari, anche in materia di intelligence e antiterrorismo. Il BSA approvato dal Congresso degli Stati Uniti nel 1970 (Currency and Reporting Transaction Act) impone agli istituti finanziari statunitensi di supportare le agenzie governative per individuare e prevenire il riciclaggio di denaro. In particolare, la legge impone agli intermediari di tenere traccia delle movimentazioni finanziarie in contanti, di trasmettere rapporti su transazioni in contanti superiori a $ 10.000 (importo complessivo giornaliero) e di segnalare attività sospette che potrebbero sottendere ad operazioni riciclaggio di denaro, evasione fiscale o altre attività criminali. Il BSA viene talvolta definito legge “antiriciclaggio” (“AML”) o congiuntamente “BSA / AML”. Nel corso degli anni è stato più volte modificato incrementando il proprio raggio d’azione.
[14] “FinCEN Advisory on Human Rights Abuses Enabled by Corrupt Senior Foreign Political Figures and their Financial Facilitators”, https://www.fincen.gov/sites/default/files/advisory/2018-07-03/PEP%20Facilitator%20Advisory_FINAL%20508%20updated.pdf. – 12 Giugno 2018.
[15] Il Joint Statement richiama ulteriori fonti per orientare l’attività di CDD: FATF Guidance on Politically Exposed Persons (2013) – http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/Guidance-PEP-Rec12-22.pdf; Concealment of Beneficial Ownership (2018) – http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/FATF-Egmont-Concealment-beneficial-ownership.pdf; Wolfsberg Guidance on Politically Exposed Persons (PEPs) (2017) – https://www.wolfsberg-principles.com/sites/default/files/wb/pdfs/wolfsberg-standards/4.%20Wolfsberg-Guidance-on-PEPs-May-2017.pdf; International Narcotics Control Strategy Report (2020) – https://www.state.gov/2020-international-narcotics-control-strategy-report/; National Drug Control Strategy (2020) -https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/02/2020-NDCS.pdf.
