La risoluzione dei gruppi bancari transfrontalieri

1. Introduzione

La BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive – Direttiva 2014/59/UE) si prefigge di dare alle autorità di vigilanza nazionali poteri e strumenti efficaci e credibili per affrontare situazioni di dissesto (o quasi dissesto) di enti creditizi e altre istituzioni finanziarie e di stabilire un framework di cooperazione europea per consentire un’efficace azione di risoluzione transfrontaliera.

La crisi finanziaria del 2008 ha messo in evidenza le difficoltà di affrontare con misure “domestiche “la crisi di un gruppo che operi in più giurisdizioni. La BRRD e, per i paesi rientranti nell’Eurozona, l’SRM (Single Resolution Mechanism – Regolamento (UE) n. 806/2014) tentano di gestire e affrontare in modo efficace i problemi di coordinamento transfrontaliero che abbiamo visto presentarsi nel corso della crisi finanziaria. I principali problemi di coordinamento che le autorità di vigilanza nazionali devono affrontare in caso di una crisi transfrontaliera riguardano: (i) ambito di applicazione delle misure di risoluzione: le autorità di vigilanza devono poter valutare gli effetti di una crisi di un ente creditizio al di là della propria giurisdizione; (ii) poteri di risoluzione: le autorità di vigilanza devono poter riconoscere l’efficacia domestica di azioni intraprese da altre autorità di vigilanza in altre giurisdizioni; (iii) incentivi: le autorità di vigilanza devono essere incentivate a non guardare solo alla situazione domestica in caso di crisi e a non favorire gli enti creditizi della propria giurisdizione in caso di crisi transfrontaliera attraverso misure che le espongano a rischio legale, reputazionale e politico; (iv) informazione e comunicazione: se esiste asimmetria informativa nella gestione di una crisi transfrontaliera, le autorità di vigilanza nazionali sono portate a favorire e ad agire unilateralmente, da qui l’importanza di adottare una serie di misure per favorire il coordinamento e la comunicazione tra autorità; (v) applicazione uniforme delle misure di risoluzione: è necessario adottare un sistema di applicazione delle norme sulla risoluzione e delle sanzioni che sia uniforme e che garantisca la collaborazione tra le autorità.

Il presente articolo si propone di illustrare in maniera sintetica le principali caratteristiche delle norme della BRRD e dell’SRM che prevedono e codificano le misure di coordinamento per la gestione ordinata di una crisi di un gruppo transfrontaliero.

2. La competenza sulla risoluzione dei gruppi transfrontalieri nella BRRD e nell’SRM

La BRRD prevede che le fasi della gestione della crisi dei gruppi transfrontalieri (i.e., i gruppi le cui entità sono stabilite in più di uno Stato membro[1]) si svolgano nell’ambito dei c.d. collegi di risoluzione[2], alla cui composizione partecipano autorità di risoluzione e altre autorità identificate secondo una disciplina di dettaglio prevista dalla stessa direttiva.

Tuttavia, per i gruppi che ricadono nell’ambito di applicazione dell’SRM, i poteri di risoluzione sono essenzialmente devoluti in capo al Single Resolution Board (o Comitato di Risoluzione Unico – il “Comitato”). Tali poteri sono esercitati dal Comitato non solo nei confronti dei gruppi bancari soggetti alla vigilanza della BCE[3], ma anche nei confronti di altri gruppi che pur soggetti alla vigilanza delle autorità nazionali (e, quindi, per i soggetti aventi sede in Italia, la Banca d’Italia) ricadono nell’ampia definizione di “gruppi transfrontalieri” rilevante ai fini dell’SRM, che comprende ciascun gruppo di cui fanno capo entità soggette all’SRM “stabilito in più di uno Stato membro partecipante”. Pertanto, competerà al Comitato l’esercizio dei poteri di risoluzione rispetto, ad esempio, ad un gruppo non significativo (e che, perciò, non ricade nel perimetro della vigilanza accentrata della BCE) facente capo ad una capogruppo italiana e comprendente almeno un’entità stabilita in un altro Stato membro partecipante all’SRM[4].

Peraltro, nel caso in cui un gruppo transfrontaliero incluso nel perimetro dell’SRM abbia filiazioni situate in Stati membri non partecipanti, il Comitato è tenuto a istituire dei collegi di risoluzione conformemente a quanto previsto dalle pertinenti disposizioni della BRRD[5]. In base all’SRM, infatti, il Comitato subentra alle autorità di risoluzione (“AR”) degli Stati membri partecipanti anche con riferimento alla cooperazione con gli Stati membri non partecipanti – ivi incluso in seno ai collegi di risoluzione – per gli aspetti attinenti alle funzioni di risoluzione[6].

3. I collegi di risoluzione

Come noto, la BRRD e l’SRM contemplano un’ampia gamma di strumenti e poteri volti ad assicurare la continuità delle funzioni essenziali degli enti creditizi e a minimizzare il ricorso a risorse finanziarie pubbliche nel caso di dissesto. Tali poteri e strumenti includono, in particolare, (a) la pianificazione del risanamento, (b) l’adozione di misure di intervento precoce e (c) la risoluzione.

Nel quadro introdotto dalla BRRD, l’ambito di intervento dei collegi di risoluzione[7] si estende a tutte le fasi della gestione della crisi di gruppo, attraverso un ampio scambio di informazioni volto (i) alla redazione dei piani di risoluzione di gruppo, (ii) all’adozione di misure preparatorie e preventive e (iii) alla risoluzione di gruppo. Più nel dettaglio, nell’ambito dei collegi di risoluzione, l’AR a livello di gruppo (i.e., l’AR dello Stato membro in cui si trova l’autorità di vigilanza su base consolidata) e le AR delle filiazioni sono incaricate di svolgere, tra gli altri, i seguenti compiti: (a) redigere i piani di risoluzione, (b) valutare la possibilità di risoluzione del gruppo, (c) determinare misure volte ad affrontare o rimuovere gli impedimenti alla risoluzione, (d) definire i requisiti minimi di passività bail-inable (c.d. MREL), (e) predisporre e approvare i programmi di risoluzione[8].

La composizione dei collegi di risoluzione assicura che alla gestione della crisi di gruppo partecipino tutte le autorità interessate, tra cui: (i) l’AR a livello di gruppo, (ii) le AR degli Stati membri in cui sono stabilite filiazioni soggette alla vigilanza su base consolidata, (iii) le AR degli Stati membri in cui sono situate succursali significative, (iv) le autorità di vigilanza degli Stati membri coinvolti, (v) i ministeri competenti (in Italia, il MEF), (vi) le autorità responsabili dei sistemi di garanzia dei depositi degli Stati la cui AR faccia parte del collegio, (vii) l’EBA, a cui spetta il compito di monitorare e promuovere il funzionamento efficace, efficiente e uniforme del collegio di risoluzione. Le AR di Stati terzi in cui sono insediate filiazioni del gruppo possono essere invitate a partecipare al collegio di risoluzione in veste di osservatori[9].

I collegi di risoluzione sono istituiti su iniziativa dell’AR a livello di gruppo, che ne elabora le relative procedure e modalità di funzionamento (written arrangements and procedures). Queste ultime devono comprendere una descrizione del gruppo, l’elenco dei membri del collegio di risoluzione, nonché un piano per la cooperazione tra i membri del collegio e per il coordinamento delle attività dello stesso. Tale piano contiene, inter alia, una descrizione dei vari sottogruppi costituiti in seno al collegio, le condizioni e gli obblighi applicabili agli osservatori (i.e., le AR di Stati terzi), la descrizione delle procedure per lo scambio di informazioni tra i membri del collegio e per il trattamento delle informazioni riservate[10].

Anche la direzione e il coordinamento dei collegi di risoluzione sono affidati all’AR a livello di gruppo, che ne definisce le modalità e le procedure di funzionamento secondo le indicazioni contenute nel Regolamento Delegato. L’AR a livello di gruppo è inoltre incaricata di convocare e presiedere le riunioni del collegio, informare in anticipo i suoi membri in merito alle questioni principali in discussione e alle attività da svolgere, decidere quali membri e osservatori invitare a partecipare alle riunioni, informare tempestivamente i membri del collegio in merito alle decisioni adottate[11].

Il funzionamento dei collegi di risoluzione è regolato in modo puntuale dal Regolamento Delegato, che disciplina (i) l’organizzazione operativa dei collegi, la loro costituzione e il loro funzionamento on–going (e.g., l’identificazione dei membri del collegio, l’organizzazione delle riunioni, lo scambio di informazioni), (ii) l’adozione di decisioni congiunte in relazione alla pianificazione del risanamento, all’adozione di misure di intervento precoce e alla risoluzione, nonché (iii) la gestione delle situazioni di conflitto tra le varie AR coinvolte (e.g., il caso in cui vi sia disaccordo in merito ai progetti di decisioni congiunte).

4. La gestione della crisi di gruppo

4.1. I piani di risoluzione di gruppo

Nell’ambito dei collegi di risoluzione, l’AR a livello di gruppo prepara, insieme alle AR delle filiazioni e previa consultazione delle AR di succursali significative, un piano di risoluzione di gruppo che prevede sia la risoluzione a livello di impresa madre sia lo scorporo e la risoluzione delle filiazioni[12].

I piani di risoluzione di gruppo hanno il contenuto e forniscono le informazioni richieste dalla BRRD[13] e dal Regolamento Delegato[14]. In particolare, essi devono, tra l’altro: (i) esporre le azioni di risoluzione da avviare nei confronti delle entità del gruppo (ossia quali strumenti di risoluzione saranno adottati in caso di dissesto di enti facenti parte del gruppo transfrontaliero), (ii) esaminare in che misura gli strumenti e i poteri di risoluzione possono essere esercitati e applicati in modo coordinato nei confronti delle entità del gruppo situate nell’Unione, (iii) definire intese per la cooperazione e per il coordinamento con le autorità competenti di paesi terzi, in caso di gruppi aventi entità significative al di fuori dell’Unione, (iv) indicare le modalità di finanziamento delle azioni di risoluzione, (v) esporre, se del caso, i principi per la ripartizione della responsabilità del finanziamento tra fonti presenti in diversi Stati membri.

I piani di risoluzione di gruppo devono essere aggiornati almeno una volta all’anno e comunque a seguito di cambiamenti nella struttura giuridica o organizzativa, nell’attività o nella situazione finanziaria del gruppo (compresa ogni sua entità) che possa influire in misura sostanziale sull’efficacia del piano.

L’AR a livello di gruppo trasmette il progetto di decisione congiunta sul piano di risoluzione di gruppo alle AR delle filiazioni, fissando il termine entro cui queste ultime possono fornire, eventualmente avvalendosi di mezzi di comunicazione elettronici, il loro consenso scritto. Una volta ricevuto il progetto di decisione congiunta, le AR delle filiazioni non dissenzienti trasmettono il loro consenso scritto all’AR a livello di gruppo. Il piano di risoluzione di gruppo così adottato assume la forma di una decisione congiunta dell’AR a livello di gruppo e delle AR delle filiazioni[15].

Nel caso in cui, decorsi quattro mesi dall’avvio del relativo procedimento, non sia stata adottata una decisione congiunta in merito al piano di risoluzione, l’AR a livello di gruppo – tenuto conto delle opinioni e delle riserve espresse dalla altre AR – adotta una propria decisione motivata e la trasmette all’impresa madre nell’Unione. Allo stesso modo, in mancanza di una decisione congiunta, ciascuna AR competente per le filiazioni adotta una propria decisione e prepara, tenendolo aggiornato, una piano di risoluzione per le entità situate nella propria giurisdizione territoriale. Anche in questo caso, la decisione deve essere pienamente motivata, esporre i motivi del dissenso rispetto al piano di risoluzione di gruppo proposto e tenere conto delle riserve e delle opinioni formulate dalle AR e dalle autorità competenti[16].

Resta inteso che le AR che non dissentono dal piano di risoluzione di gruppo proposto possono comunque giungere a una decisione congiunta in merito allo stesso. In ogni caso, sia le decisioni congiunte sia quelle individuali sono riconosciute come conclusive del procedimento e sono applicate dalle altre autorità di risoluzione interessate.

In caso di gruppi transfrontalieri soggetti all’SRM per i quali non è richiesta la costituzione di collegi di risoluzione, la competenza a elaborare i piani di risoluzione è rimessa in via esclusiva al Comitato. Quest’ultimo elabora i piani di risoluzione previa consultazione della BCE (o delle pertinenti autorità nazionali di vigilanza), delle AR degli Stati membri partecipanti in cui sono stabilite le entità del gruppo e delle AR degli Stati membri non partecipanti in cui sono situate succursali significative. Ai fini dell’elaborazione dei piani di risoluzione, le AR nazionali trasmettono al Comitato tutte le informazioni necessarie ricevute dall’impresa madre (e.g., la descrizione della struttura organizzativa del gruppo e dell’assetto proprietario).

4.2. La valutazione della possibilità di risoluzione

Contestualmente alla stesura dei piani di risoluzione e nell’ambito dei collegi di risoluzione, l’AR a livello di gruppo, unitamente alle AR delle filiazioni e previa consultazione dell’autorità di vigilanza su base consolidata e delle autorità competenti sulle filiazioni, nonché delle AR delle succursali significative, valuta se un gruppo può essere sottoposto a risoluzione (i.e., sia resolvable).

In base alla BRRD, la risoluzione di un gruppo si intende possibile quando alle AR risulti fattibile e credibile (i) liquidare le sue entità con una procedura ordinaria di insolvenza ovvero (ii) applicare gli strumenti di risoluzione alle entità del gruppo senza conseguenze negative per il sistema finanziario[17].

Nel caso in cui siano riscontrati ostacoli alla resolvability, l’AR a livello di gruppo prepara, in collaborazione con l’autorità di vigilanza su base consolidata e con l’EBA, una relazione che (i) analizza gli impedimenti all’efficace applicazione degli strumenti di risoluzione e all’esercizio dei relativi poteri in relazione al gruppo, (ii) valuta l’impatto sul modello di business dell’ente e (iii) raccomanda le misure che sono considerate necessarie o appropriate per la rimozione degli impedimenti riscontrati[18].

La relazione così predisposta è trasmessa all’impresa madre nell’Unione e alle sue filiazioni. Entro quattro mesi dalla ricezione di tale relazione, l’impresa madre può presentare osservazioni e proporre all’AR a livello di gruppo misure alternative al fine di porre rimedio agli impedimenti riscontrati. L’AR a livello di gruppo e le AR delle filiazioni, previa consultazione delle altre autorità coinvolte, si adoperano per giungere a una decisione congiunta all’interno del collegio di risoluzione in relazione alle misure alternative proposte e, più in generale, all’individuazione degli impedimenti alla risoluzione e alle misure necessarie o appropriate alla loro rimozione[19]. Nel far ciò, le AR devono tenere conto del prevedibile impatto di tali misure in tutti gli Stati membri in cui il gruppo opera.

Qualora, entro quattro mesi, le AR non giungano a una decisione congiunta all’interno del collegio di risoluzione, (i) l’AR a livello di gruppo adotta una propria decisione in merito alle misure appropriate o necessarie in vista della rimozione degli ostacoli individuati e (ii) le AR delle filiazioni adottano le proprie decisioni in merito alle misure che devono essere implementate a livello individuale dalle filiazioni. Le decisioni così adottate devono essere adeguatamente motivate e tenere conto delle opinioni e delle riserve espresse dalle altre AR[20].

In caso di gruppi transfrontalieri soggetti all’SRM per i quali non è prevista la costituzione di collegi di risoluzione, la competenza a valutare la resolvability spetta in via esclusiva al Comitato, previa consultazione delle autorità competenti (inclusa la BCE) e delle AR degli Stati membri non partecipanti in cui sono situate succursali significative. Qualora siano riscontrati impedimenti significativi alla risoluzione, il Comitato, in collaborazione con le autorità di vigilanza, raccomanda all’impresa madre le misure necessarie alla rimozione di tali ostacoli. Nel caso in cui le misure proposte dall’impresa madre non siano idonee a rimuovere gli impedimenti alla resolvability, il Comitato, previa consultazione delle autorità di vigilanza, dà istruzione alle AR nazionali di imporre all’impresa madre o alle filiazioni del gruppo di adottare tutte le misure a tal fine necessarie[21].

4.3. La risoluzione della crisi di gruppo

Come noto, l’avvio della risoluzione implica l’apertura di un processo di ristrutturazione che, attraverso l’utilizzo delle tecniche e dei poteri previsti dalla BRRD, mira a: (a) garantire la continuità delle funzioni essenziali dell’ente, (b) evitare effetti negativi significativi sulla stabilità finanziaria, in particolare attraverso la prevenzione dei rischi di contagio sistemico, (c) salvaguardare le finanze pubbliche riducendo al minimo il ricorso al sostegno finanziario pubblico straordinario, (d) tutelare i depositanti e gli investitori.

In termini generali, l’avvio della risoluzione –che viene posta in essere in alternativa alla normale procedura di insolvenza (i.e., la liquidazione coatta amministrativa) – richiede il soddisfacimento delle seguenti condizioni: (i) l’ente è in dissesto o a rischio di dissesto (e.g., l’ente necessita di un sostegno finanziario pubblico straordinario; le attività dell’ente sono inferiori alle sue passività), (ii) non sussistono ragionevoli probabilità che il dissesto dell’ente possa essere evitato attraverso alternative di mercato (e.g., un aumento di capitale) o azioni correttive dell’autorità di vigilanza, (iii) la risoluzione risponde a finalità di interesse pubblico (e.g., la liquidazione coatta amministrativa non permetterebbe di salvaguardare la stabilità sistemica, di proteggere depositanti e la clientela, di assicurare la continuità dei servizi finanziari essenziali)[22].

Le condizioni ora descritte trovano applicazione anche in relazione alla risoluzione delle crisi di gruppo, la cui disciplina è diversamente articolata a seconda che la risoluzione sia avviata (i) su iniziativa delle AR delle filiazioni[23] o (ii) dell’AR a livello di gruppo[24].

Ove rilevi che una filiazione soddisfi le condizioni per la risoluzione, l’AR competente deve darne comunicazione all’AR a livello di gruppo, all’autorità di vigilanza su base consolidata e ai membri del collegio di risoluzione, indicando le misure di risoluzione che considera appropriate. Si apre quindi una fase di valutazione, nel corso della quale – previa consultazione degli altri membri del collegio di risoluzione – l’AR a livello di gruppo valuta il probabile impatto delle misure comunicate sul gruppo e sulle filiazioni situate in altri Stati membri.

Nel caso in cui l’AR a livello di gruppo ritenga che il dissesto della filiazione non impatti né sul gruppo né su altre filiazioni, l’AR competente sulla filiazione dispone l’avvio della risoluzione e adotta le misure che ritiene necessarie nei confronti della stessa. Qualora viceversa ritenga che il dissesto della filiazione impatti negativamente sull’intero gruppo o su altre filiazioni situate in un altro Stato membro, l’AR di gruppo predispone, entro 24 ore, un programma di risoluzione di gruppo e lo presenta al collegio di risoluzione[25].

Il programma di risoluzione di gruppo così elaborato (i) delinea le azioni di risoluzione che le pertinenti AR devono avviare in relazione all’impresa madre o a particolari entità del gruppo, (ii) specifica le modalità di coordinamento delle azioni di risoluzione, (iii) stabilisce un piano di finanziamento che tenga conto del piano di risoluzione a livello di gruppo, dei principi sulla ripartizione della responsabilità del finanziamento tra fonti presenti in diversi Stati membri e della messa in comune dei meccanismi di finanziamento nazionali.

Peraltro, qualora un’AR ritenga di dissentire o di discostarsi dal programma di risoluzione di gruppo proposto dall’AR di gruppo, oppure di dover avviare autonomamente l’azione di risoluzione per motivi di stabilità finanziaria, essa deve illustrare in maniera dettagliata le motivazioni di tale disaccordo o discostamento, comunicare tali motivazioni all’AR a livello di gruppo e alle altre AR interessate e informare le AR circa le azioni o le misure che intende intraprendere. In ogni caso, l’AR che ha avviato un azione di risoluzione in relazione ad un’entità del gruppo è tenuta a comunicare ai membri del collegio di risoluzione informazioni periodiche circa l’andamento delle misure intraprese.

In aggiunta a quella appena descritta, la BRRD contempla l’ipotesi in cui la risoluzione sia avviata su iniziativa dell’AR a livello di gruppo.

Nel caso in cui rilevi che un’impresa madre nell’Unione soddisfi le condizioni per la risoluzione, l’AR di gruppo ne dà immediata comunicazione all’autorità di vigilanza su base consolidata e agli altri membri del collegio di risoluzione, indicando le azioni di risoluzione che considera appropriate. Tali azioni possono comprendere l’attuazione di un programma di risoluzione di gruppo ove ricorra una qualsiasi delle seguenti circostanze: (i) il dissesto dell’impresa madre ha un impatto negativo sul gruppo o sulle filiazioni che ne fanno parte, (ii) le azioni di risoluzione a livello di impresa madre non sono sufficienti ai fini della stabilizzazione della situazione finanziaria, (iii) una o più filiazioni soddisfano le condizioni per la risoluzione, (iv) dalle azioni di risoluzione a livello di gruppo deriva un beneficio per le filiazioni. Nel caso in cui le azioni di risoluzione proposte dall’AR a livello di gruppo includano un programma di risoluzione a livello di gruppo, quest’ultimo, se adottato, assume la forma di una decisione congiunta dell’AR a livello di gruppo e delle AR responsabili per le filiazioni. Resta inteso che, anche in questo caso, le AR delle filiazioni interessate possono discostarsi dal piano di risoluzione di gruppo illustrandone i motivi.

In caso di gruppi transfrontalieri inclusi nel perimetro dell’SRM per i quali non è prevista la costituzione di collegi di risoluzione, la competenza ad adottare il programma di risoluzione è rimessa in via esclusiva al Comitato[26].

Una volta adottato, il programma di risoluzione deve essere immediatamente trasmesso alla Commissione. Quest’ultima, entro le successive 24 ore, valutata la sussistenza delle condizioni richieste ai fini dell’avvio della risoluzione, può approvare il programma oppure: (i) formulare obiezioni avverso gli aspetti discrezionali del programma di risoluzione, (ii) proporre al Consiglio di obiettare al programma, ove ritenga che esso non soddisfi il requisito del pubblico interesse, (iii) proporre al Consiglio di approvare o di obiettare a una modifica significativa dell’importo del contributo del fondo da utilizzare per l’intervento di risoluzione. Qualora la Commissione decida di richiedere al Consiglio di formulare obiezioni, essa deve agire in tal senso entro 12 ore dall’adozione del programma di risoluzione da parte del Comitato, così da consentire al Consiglio di adottare una decisione entro le successive 12 ore[27].