Le iniziative degli organismi internazionali più importanti attivi nella lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo. Focus sugli sviluppi della normativa AML nell’area MENA. Case study: Giordania

Sommario¹: 1. I fenomeni di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo e della proliferazione di armi di distruzione di massa – 2. Il GAFI – 3. L’Unione europea – 4. Il Gruppo Egmont – 5. Il Consiglio d’Europa – 6. La Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale – 7. L’Organizzazione delle Nazioni Unite – 8. Le liste di soggetti collegati al terrorismo internazionale – 9. L’evoluzione della normativa AML nell’area MENA – 10. Case Study: AML in Giordania

1. I fenomeni di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo e della proliferazione di armi di distruzione di massa

La connotazione globale e le dimensioni assunte dai fenomeni di riciclaggio² e di finanziamento del terrorismo e della proliferazione di armi di distruzione di massa rendono significativo illustrare l’attività di prevenzione e di contrasto dei menzionati fenomeni svolta efficacemente da importanti organismi internazionali, quali il Gruppo di Azione Finanziaria Internazionale (GAFI), l’Unione europea (UE), il Gruppo Egmont, il Consiglio d’Europa, la Banca Mondiale, il Fondo Monetario Internazionale e l’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU)³.

Il riciclaggio di denaro di provenienza illecita (ossia, la riutilizzazione di denaro frutto di attività illecite in attività legali) viene qualificato come un’attività criminosa. Esso è stato, conseguentemente, formalizzato come reato nella maggior parte degli ordinamenti penali nazionali⁴.

Ciò non impedisce tuttavia di ritenere il riciclaggio anche un fenomeno economico-finanziario⁵, in considerazione innanzitutto degli effetti distorsivi che esso è in grado di produrre:

sulle principali variabili economiche;
sui meccanismi di allocazione delle risorse;
sull’efficiente impiego di tali risorse;
sulle dinamiche della ricchezza di un Paese⁶.

Il finanziamento del terrorismo, invece, rappresenta un processo attraverso il quale risorse, di origine lecita o illecita, sono destinate ad attività illegali, altamente destabilizzanti per la società e per l’economia e si caratterizza per una palese intima connessione con il sistema finanziario.

Va rilevato che, a seguito dei tragici attentati statunitensi dell’11 settembre 2001, si è rafforzata l’esigenza di contrastare, in un’ottica di ampliamento del fronte della prevenzione e del contrasto, anche il finanziamento del terrorismo internazionale, reputandosi di dovere perseguire tale scopo, consistente essenzialmente nel congelamento dei capitali delle organizzazioni terroristiche, mediante lo sforzo congiunto di autorità finanziarie, giudiziarie ed investigative. La drammaticità di tali attentati ha palesato l’esistenza di una complessa rete terroristica internazionale, le cui ramificazioni territoriali provvedono sia al reclutamento degli affiliati sia alla raccolta dei mezzi finanziari finalizzati al perseguimento degli obiettivi criminali. Le conoscenze acquisite nel settore permettono di affermare che le risorse economiche necessarie al compimento delle azioni terroristiche provengono sia da attività lecite che da attività illecite e spesso sono raccolte in Stati diversi da quelli scelti come obiettivi degli attentati. Il network terrorista sfrutta abilmente le potenzialità offerte dall’integrazione a livello globale dei mercati allo scopo di veicolare, da un Paese all’altro, i fondi necessari per la propria attività. Al tempo stesso, i tragici eventi statunitensi in esame hanno posto in luce la permeabilità dei sistemi finanziari internazionali alla minaccia terroristica e l’esistenza di serie lacune a livello regolamentare⁷.

Pare interessante, poi, sottolineare che esistono somiglianze e differenze tra i menzionati fenomeni di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo.

Quanto alle somiglianze è certo che poiché le attività effettuate dai terroristi che operano sullo scenario internazionale necessitano, per la loro realizzazione, dell’utilizzo di risorse economiche che vengono trasferite anche per i consueti canali bancari e finanziari soggetti a “vigilanza antiriciclaggio”, si possono sfruttare le sinergie in termini di conoscenze, funzioni e poteri già utilizzati per lo svolgimento di tale “vigilanza”.

Relativamente alle differenze, invece, la principale concerne il fatto che mentre nel money laundering si tenta la reimmissione dei proventi illeciti nell’economia legale, il finanziamento del terrorismo il più delle volte è effettuato con capitali “puliti” e rappresenta pertanto una forma di money-dirtying, in cui il percorso è logicamente inverso (non dall’illecito al legale ma il suo contrario). Inoltre, mentre la strategia di contrasto finanziario è – per così dire – “fisiologica” per il riciclaggio (ossia, in quanto reato finanziario lo si contrasta pure mediante controlli finanziari), tale strategia costituisce una novità per il terrorismo, in cui invece il carattere di “finanziarietà” è asservito al compimento di altri scopi⁸.

La proliferazione di armi di distruzione di massa, infine, riguarda le attività legate all’ideazione e alla realizzazione di programmi volti a sviluppare strumenti bellici di natura nucleare, chimica o batteriologica. Questi programmi, perseguiti al di fuori degli ambiti e dei limiti consentiti dai vigenti accordi internazionali, costituiscono una grave minaccia per la pace e la sicurezza internazionale. La lotta alla proliferazione delle armi di distruzione di massa ha fatto emergere la necessità di dedicare una particolare attenzione ai flussi finanziari che ne sostengono lo sviluppo. Le Nazioni Unite e l’UE considerano il finanziamento dei programmi di proliferazione un’attività illegale al pari della stessa proliferazione e hanno formulato divieti di assistenza o supporto finanziario a soggetti implicati nei menzionati programmi⁹.

2. Il GAFI

Il GAFI¹⁰, che è un organismo intergovernativo avente lo scopo di ideare e promuovere strategie di prevenzione e contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo e della proliferazione di armi di distruzione di massa, a livello nazionale e internazionale, è stato istituito nel luglio del 1989 in occasione del vertice dei Capi di Stato e di Governo dell’allora G7¹¹ tenutosi a Parigi. Allo stato, fanno parte del GAFI 36 Stati, tra cui l’Italia.

Il GAFI elabora standard riconosciuti a livello internazionale per il contrasto delle attività finanziarie illecite, analizza le tecniche e l’evoluzione di questi fenomeni, valuta e monitora i sistemi nazionali. Individua inoltre i Paesi con problemi strategici nei loro sistemi di prevenzione e contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, così da fornire al settore finanziario elementi utili per le loro analisi di rischio.

L’iniziale mandato assegnato a tale organismo aveva ad oggetto lo svolgimento a livello globale di un’azione di monitoraggio in materia di riciclaggio nell’arco del decennio successivo¹².

Il 28 aprile 1998, le autorità ministeriali dei Paesi membri hanno assegnato al GAFI un nuovo mandato quinquennale dal 1999 al 2004, avente l’obiettivo di:

diffondere l’azione di contrasto del riciclaggio in tutti i continenti e territori del mondo;
rafforzare il grado di adeguamento degli Stati membri alle 40 Raccomandazioni (ossia, regole, presentate per la prima volta il 7 febbraio 1990 e, successivamente, aggiornate nel 1996, nel 2003 e nel 2012, che, pur non avendo forza di vere e proprie norme giuridicamente vincolanti, hanno fondamentale rilevanza sulla strategia dei controlli ai fini della prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo e dei programmi di proliferazione di armi di distruzione di massa);
intensificare l’attività di monitoraggio delle tecniche di riciclaggio e delle eventuali contromisure da adottare¹³.

A seguito degli attentati terroristici avvenuti tra il 2001 e il 2005 e a partire dalla riunione del G7 del 6 ottobre 2001, è stato chiesto al GAFI di ampliare le proprie competenze per includervi la prevenzione e il contrasto del finanziamento del terrorismo. In seguito, il GAFI ha formalmente deliberato di estendere la propria attività altresì al finanziamento del terrorismo, approvando un gruppo di 9 nuove Raccomandazioni, rappresentanti la base per la rilevazione, la prevenzione e la repressione degli atti terroristici e dei loro finanziamenti¹⁴.

Nella riunione ministeriale, tenutasi a Parigi il 14 maggio 2004, è stato approvato un ulteriore mandato del GAFI per un periodo di otto anni (2004-2012).

Infine, nell’adunanza ministeriale svoltasi a Washington D.C. il 20 aprile 2012, il mandato del GAFI è stato rinnovato per il periodo 2012-2020.

Pertanto, nel tempo, quella che doveva essere una task force temporanea è divenuta, invece, una sorta di conferenza internazionale permanente, avente sede presso l’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE)¹⁵.

Nel 2008, inoltre, il mandato del GAFI è stato esteso anche al contrasto del finanziamento della proliferazione di armi di distruzione di massa.

Per assolvere la sua funzione, il GAFI, tra l’altro, oltre ad aver elaborato le Raccomandazioni di cui sopra sulla base delle quali verifica periodicamente i sistemi di controllo e i progressi dei Paesi membri:

approfondisce annualmente le nuove tendenze e tipologie di riciclaggio;
individua le tecniche impiegate per il riciclaggio di denaro sporco e per l’utilizzo di quest’ultimo per finanziare il terrorismo, ne definisce i caratteri tipologici, con lo scopo, infine, di suggerire le appropriate misure per contrastarle;
promuove la diffusione delle misure antiriciclaggio al di fuori dell’ambito dei Paesi membri collaborando con altri organismi internazionali e favorendo la costituzione di gruppi regionali, tra i quali si segnala, per l’area del Sud Est asiatico, l’Asia/Pacific Group on Money Laundering – APG costituito nel 1997¹⁶.

Il GAFI coopera con altri organismi internazionali (tra i quali si annoverano la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale) impegnati anch’essi sul fronte della lotta alla criminalità economica.

Con specifico riferimento alle nuove 40 Raccomandazioni del GAFI (“International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation”)¹⁷, approvate, il 16 febbraio 2012, a Parigi, nell’anno di Presidenza italiana¹⁸, va precisato, come già sopra visto, che esse sono state presentate per la prima volta il 7 febbraio 1990 e, successivamente, aggiornate nel 1996 e nel 2003. Nonostante non abbiano forza di vere e proprie norme giuridicamente vincolanti, tali Raccomandazioni hanno rilievo sulla strategia dei controlli ai fini della prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo e dei programmi di proliferazione di armi di distruzione di massa.

Le nuove Raccomandazioni del GAFI, come evidenziato nel “Rapporto Annuale dell’Unità di Informazione Finanziaria n. 5 – Anno 2012”, pubblicato dall’Unità di Informazione Finanziaria italiana (UIF) in data 25 ottobre 2013¹⁹:

hanno ridefinito un quadro globale e coerente di misure per combattere il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo e della proliferazione delle armi di distruzione di massa;
corredate da note interpretative, costituiscono standard di riferimento che i Paesi sono chiamati a recepire nel contesto dei rispettivi ordinamenti giuridici, amministrativi e finanziari;
realizzano un sistema più completo ed efficace per il contrasto della criminalità economica, introducendo, tra l’altro, rilevanti innovazioni nelle materie di specifico interesse per le Financial Intelligence Units (FIU), al fine di accrescere l’efficacia della loro azione, a livello sia domestico sia internazionale, in un quadro di più ampia collaborazione reciproca.

“L’approccio basato sul rischio, esteso e razionalizzato nel nuovo quadro regolamentare”, specifica la UIF italiana nel citato Rapporto Annuale²⁰, “dovrà informare con maggiore chiarezza gli assetti nazionali, l’azione delle autorità competenti, quella dei soggetti obbligati, e renderà necessario, in ciascun paese, lo svolgimento di un accurato risk assessment delle normative, strutture e istituzioni di contrasto al riciclaggio, aggiornato su base periodica”.

G. Del Bufalo, Presidente del GAFI al momento dell’emanazione delle nuove Raccomandazioni, dichiarò che “il nuovo testo delle Raccomandazioni delinea sul piano normativo strumenti più incisivi per contrastare l’uso illecito del sistema finanziario, promuove una maggiore trasparenza delle persone giuridiche e indica nella cooperazione internazionale attraverso lo scambio di informazioni tra le autorità la via maestra per la lotta alla criminalità finanziaria. Inoltre per la prima volta le Raccomandazioni includono i reati fiscali, compresa l’evasione, come reati presupposto del riciclaggio”.

Si segnala altresì che le Raccomandazioni così revisionate:

contengono linee guida molto più stringenti in materia di trasparenza delle società²¹ e dei trust²², al fine di identificarne i soggetti che ne esercitano il controllo (cc.dd. titolari effettivi) e contrastare l’utilizzo illecito dei veicoli societari per finanziare il terrorismo o riciclare denaro sporco;
estendono, come sopra indicato, il loro campo d’azione anche al contrasto del finanziamento illecito destinato alla proliferazione delle armi di distruzione di massa in Paesi ad alto rischio.

Il GAFI valuterà come gli Stati daranno esecuzione alle contromisure richieste dalle sanzioni decise dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (Cfr., in particolare, le Raccomandazioni nn. 6 “Targeted financial sanctions related to terrorism and terrorist financing” e 7 “Targeted financial sanctions related to proliferation”)²³.

Le nuove Raccomandazioni poi:

• obbligano gli Stati a uno scambio maggiore d’informazioni fra le autorità competenti, incoraggiando azioni investigative comuni sui temi attualissimi della cooperazione internazionale²⁴ per il contrasto all’evasione fiscale, la tracciabilità delle transazioni finanziarie, la confisca e il congelamento dei beni²⁵;

• approfondiscono il concetto di analisi del rischio, collegandolo ad aree geografiche specifiche, prodotti finanziari e tipologia della clientela, così da permettere una più efficiente allocazione delle risorse²⁶. Esse stabiliscono che gli Stati prestino specifica attenzione all’approccio basato sul rischio con l’intento di comprendere pienamente i rischi legati al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo che concernono i propri sistemi economici. Ciò per adeguare le disposizioni nazionali al fine di renderle efficaci e indirizzate specialmente alle situazioni ad alto rischio (Cfr. la Raccomandazione n. 1 “Assessing risks & applying a risk-based approach”);

• stabiliscono adempimenti più stringenti per l’individuazione e il monitoraggio delle operazioni effettuate da persone politicamente esposte, ossia, ai sensi del D.Lgs. n. 231/2007, da persone fisiche (residenti in altri Stati) che occupano o hanno occupato importanti cariche pubbliche, dai loro familiari o da coloro con cui le persone in commento intrattengono stretti legami (Cfr. la Raccomandazione n. 12 “Politically exposed persons”)²⁷;

• prevedono che:

il reato di riciclaggio di denaro sia applicato dagli Stati a tutti i reati gravi (Cfr. la Raccomandazione n. 3 “Money Laundering offence”);
gli istituti finanziari (anche a livello di gruppo) implementino programmi contro il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo e assicurino che le proprie filiali estere e le controllate di cui detengono la maggioranza delle quote applichino misure di contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo coerenti con quelle delPaese d’origine (Cfr. la Raccomandazione n. 18 “Internal controls and foreign branches and subsidiaries”);
le istituzioni finanziarie applichino misure rafforzate di due diligence a tutte le relazioni d’affari e le transazioni con persone fisiche, giuridiche e istituzioni finanziarie provenienti da Stati per i quali ciò è richiesto dal GAFI (Cfr. la Raccomandazione n. 19 “Higher-risk countries”);
siano attribuiti maggiori poteri e strumenti operativi alle Financial Intelligence Units e alle forze dell’ordine, in quanto il contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo dipende anche dall’ottimizzazione e dall’efficacia delle indagini (Cfr. le Raccomandazioni nn. 29 “Financial intelligence units” e 31 “Powers of law enforcement and investigative authorities”);
gli Stati mettano in atto misure per individuare i corrieri internazionali di denaro, altresì mediante un sistema di dichiarazione obbligatoria, e adottino sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive nei confronti di coloro che rendono false dichiarazioni (Cfr. la Raccomandazione n. 32 “Cash couriers”).

Sembra di interesse evidenziare che il Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento del Tesoro, con una nota tecnica del 27 novembre 2013 recante ad oggetto “L’allineamento della normativa nazionale agli standard internazionali in materia di prevenzione e contrasto del riciclaggio e del finanziamento al terrorismo: le soluzioni allo studio del Ministero”, ha dichiarato di stare “ora lavorando per allineare la normativa interna agli standard (rappresentati dalle nuove Raccomandazioni del GAFI del 16 febbraio 2012) richiesti dalla comunità internazionale, avendo come obiettivi la semplificazione, la razionalizzazione e l’aumentata efficacia del sistema nazionale di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento al terrorismo. Sono attualmente allo studio due tipologie di interventi:

Normativa di rango primario: l’obiettivo è quello di superare le difficoltà riscontrate per la corretta applicazione degli obblighi di adeguata verifica della clientela, anche attraverso la semplificazione e integrazione delle banche dati pubbliche contenenti le informazioni necessarie all’identificazione e verifica dell’identità del cliente; migliorare la qualità, il dettaglio e l’accessibilità delle informazioni necessarie all’assolvimento degli obblighi di adeguata verifica della clientela.
Normativa di rango secondario: l’obiettivo è quello di coordinare e promuovere, in collaborazione con le categorie di professionisti non finanziari, destinatarie degli obblighi antiriciclaggio, linee guida per l’adeguata verifica della clientela”.

Il Basel Committee on Banking Supervision (Comitato di Basilea per la Vigilanza Bancaria), invece, in data 15 gennaio 2014, ha pubblicato il documento “Sound management of risks related to money laundering and financing of terrorism”, contenente una serie di linee guida finalizzate ad illustrare come incorporare nella gestione complessiva dei rischi delle banche la gestione dei rischi di riciclaggio del denaro di provenienza illecita e di finanziamento del terrorismo.

La gestione prudente di questi rischi, unitamente a un’efficace sorveglianza da parte delle autorità, è fondamentale per preservare la sicurezza e la solidità delle banche e l’integrità del sistema finanziario. Al contrario, una loro gestione carente espone le banche a gravi rischi, specie di reputazione, operativi, di compliance e di concentrazione.

Le linee guida in esame si conformano alle nuove Raccomandazioni del GAFI del 16 febbraio 2012 e ne integrano le finalità e gli obiettivi. Esse fanno riferimento alle menzionate Raccomandazioni al fine di assistere le banche nell’adempiere ai requisiti nazionali basati su quest’ultime²⁸.

Relativamente al GAFI, va altresì ricordato che quest’ultimo, in data 22 febbraio 2013, ha pubblicato il documento “Methodology for assessing technical compliance with the FATF Recommendations and the Effectiveness of AML/CFT systems”, che contiene criteri di dettaglio per la valutazione sia della conformità degli assetti dei singoli Paesi agli standard fissati in ambito internazionale, sia dell’efficacia delle misure adottate da ciascun Paese. La Metodologia di cui si tratta è articolata nelle seguenti tre sezioni: (i) una prima sezione introduttiva sulla natura e sulle caratteristiche dei criteri elaborati e sulla loro applicazione; (ii) una seconda sezione recante criteri per la valutazione della “conformità tecnica” (“technical compliance”); (iii) una terza sezione dedicata a obiettivi e indicatori per la valutazione dell’efficacia (“effectiveness”).

3. L’Unione europea

L’UE, risultato del processo di integrazione europea avviato nel 1957 con il Trattato di Roma:

è un partenariato economico e politico, unico nel suo genere, tra 28 Paesi²⁹ che coprono buona parte del continente;
è un fattore di pace, stabilità e prosperità da mezzo secolo;
ha contribuito ad innalzare il tenore di vita;
ha introdotto una moneta unica europea (l’euro);
si fonda sul principio dello stato di diritto. Ciò significa che tutti i suoi poteri riposano sui trattati europei, sottoscritti volontariamente e democraticamente dai Paesi membri. Tali accordi vincolanti fissano anche gli obiettivi dell’UE nei suoi numerosi settori di attività;
persegue i seguenti valori fondamentali: dignità umana, libertà, democrazia, uguaglianza, stato di diritto e rispetto dei diritti umani;
ha creato un mercato unico nel quale persone, beni, servizi e capitali possono circolare liberamente come all’interno di uno stesso Paese. Il mercato unico, che costituisce il principale motore economico dell’UE, continua a svilupparsi per realizzare appieno le sue potenzialità;
continua ad accogliere nuovi Paesi;
è impegnata a rendere le sue istituzioni più trasparenti e democratiche.

L’UE è altresì annoverata tra gli organismi internazionali più importanti attivi nel campo della prevenzione e del contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo. A tal proposito, essa emana/ha emanato direttive, regolamenti ed altri atti aventi forza giuridica più o meno vincolante (non sono vincolanti, infatti, le raccomandazioni).

Per quanto concerne le direttive, a livello comunitario, vanno considerate le tre seguenti direttive che si sono succedute nel tempo:

• la direttiva 1991/308/CEE, che ha previsto specifici obblighi di identificazione della clientela, di conservazione dei dati e di segnalazione di ogni fatto che possa costituire indizio di riciclaggio;

• la direttiva 2001/97/CE, che ha esteso i medesimi obblighi a soggetti che svolgono attività non finanziarie suscettibili di essere coinvolti in fatti di riciclaggio, ivi compresi i professionisti contabili e i legali (avvocati e notai);

• la direttiva 2005/60/CE (c.d. terza direttiva antiriciclaggio)³⁰, approvata in data 26 ottobre 2005, che recepisce nella legislazione comunitaria il testo rivisitato nel 2003 delle Raccomandazioni GAFI sull’antiriciclaggio, estende le principali misure di prevenzione anche al finanziamento del terrorismo e consolida nel nuovo testo normativo le previsioni delle precedenti direttive, abrogandole.

Tale direttiva prende le mosse dall’assunto che l’ingresso di ingenti flussi di denaro provenienti da attività criminose possa insidiare la stabilità e la reputazione del sistema finanziario e che si rendono, dunque, necessarie misure di coordinamento a livello comunitario che evitino che il mercato finanziario integrato si traduca in nuove opportunità per i riciclatori (Cfr. il primo e il terzo considerando). Dalla lettura del quinto considerando emerge con chiarezza come il proposito essenziale del legislatore comunitario – vista la dimensione internazionale della criminalità – sia stato quello di rendere coerenti le misure di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo vigenti all’interno dell’UE con le Raccomandazioni emanate dal GAFI (nella versione del testo rivisitato nel 2003).

La terza direttiva antiriciclaggio, all’art. 2, indica gli enti e i soggetti rientranti nell’ambito di applicazione della stessa. Oltre alle banche e agli enti finanziari, per tradizione destinatari delle prescrizioni antiriciclaggio, nell’ambito di applicazione figurano revisori dei conti, contabili esterni e consulenti tributari, notai e altri liberi professionisti legali, prestatori di servizi relativi a società o trust, agenti immobiliari, altri soggetti che effettuano operazioni di importo pari o superiore a 15.000 euro e case da gioco.

Il nucleo centrale e innovativo della direttiva in esame, così si evince leggendo il nono considerando, è costituito dalle disposizioni dettate in materia di ampliamento e razionalizzazione delle regole e delle procedure che devono presiedere all’identificazione della clientela (customer due diligence procedures).

La terza direttiva antiriciclaggio, poi, tra l’altro:

pone a carico dei soggetti inclusi nel proprio ambito di applicazione, i tradizionali obblighi di collaborazione attiva che si concretizzano nella segnalazione alla Financial Intelligence Unit istituita a livello nazionaledelle operazioni sospette di connessione con i reati di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo. Essa conferisce particolare enfasi al profilo della riservatezza delle segnalazioni e alla necessità che gli Stati membri adottino misure atte a tutelare da minacce o atti ostili i dipendenti degli enti che procedono alla segnalazione;
contempla obblighi di conservazione delle informazioni, dei documenti e delle registrazioni che possono essere utili per le indagini sui casi di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo;
stabilisce l’adozione di appropriate politiche e procedure tese ad adempiere gli obblighi antiriciclaggio e di una funzione volta ad assicurare la continua osservanza della normativa (compliance);
dà grande importanza alla formazione del personale, mediante specifici programmi di ausilio nell’individuazione di attività collegate al riciclaggio o al finanziamento del terrorismo;
prevede sanzioni, penali o amministrative, effettive, proporzionate e dissuasive a carico di persone fisiche e giuridiche³¹.

La direttiva 2005/60/CE è stata recepita in Italia con il D.Lgs. 21 novembre 2007, n. 231 recante ad oggetto “Attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo nonché della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione”³².

In attuazione della direttiva 2005/60/CE è stato altresì emanato il D.Lgs.22 giugno 2007, n. 109 avente ad oggetto “Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale”³³.

Prendendo in considerazione i regolamenti comunitari, emanati per dare attuazione alle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, invece, va evidenziato che essi prevedono misure di embargo e di congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie posseduti o controllati, direttamente o indirettamente, presso banche e altre istituzioni presenti nel territorio degli Stati membridell’UE.

L’uso dello strumento regolamentare è significativo della rilevanza attribuita alla tematica e dell’esigenza di ottenere con immediatezza gli obiettivi prefissati e di evitare distorsioni concorrenziali, posto che i regolamenti comunitari sono obbligatori e direttamente applicabili negli Stati membri, non necessitando di provvedimenti nazionali di recepimento o attuazione.

Tra i suddetti regolamenti si segnalano:

il Regolamento (CE) n. 2580 del 27 dicembre 2001 recante ad oggetto “Misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo”;
il Regolamento (CE) n. 881 del 27 maggio 2002 che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate [a Osama bin Laden,]³⁴ alla rete Al-Qaeda [e ai Talibanie abroga il Regolamento (CE) n. 467 del 6 marzo 2001 (e, quindi, anche tutti i successivi regolamenti che modificano lo stesso) che vieta l’esportazione di talune merci e servizi in Afghanistan, inasprisce il divieto dei voli e estende il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei Talibani dell’Afghanistan]³⁵.

Tra i regolamenti comunitari si rammentano altresì:

il Regolamento (CE) n. 1889 del 26 ottobre 2005 inerente ai controlli sul denaro contante in entrata nella Comunità o in uscita da essa;
il Regolamento (CE) n. 1781 del 15 novembre 2006 riguardante i dati informativi relativi all’ordinante che accompagnano i trasferimenti di fondi³⁶.

Sul presupposto che i rischi associati al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo sono in costante evoluzione, e quindi sono necessari adeguamenti periodici delle norme, il 5 febbraio 2013, la Commissione europea, al fine, tra l’altro, di tenere conto delle recenti modifiche alle norme internazionali volte a impedire a chi ricicla il denaro sporco e finanzia il terrorismo di sfruttare il sistema finanziario, ha adottato:

una proposta di direttiva relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo (COM(2013) 45 final)³⁷, e
un regolamento riguardante i dati informativi che accompagnano i trasferimenti di fondi, al fine di garantire la “dovuta tracciabilità” (COM(2013) 44 final).

Tali proposte, che mirano a rafforzare le vigenti norme UE in materia di riciclaggio di denaro e di trasferimenti di fondi, tengono pienamente conto delle ultime Raccomandazioni del GAFI (versione del 16 febbraio 2012), ma si spingono oltre su alcuni aspetti, per promuovere i massimi standard nella lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo.

Entrambe le proposte, poi, prevedono un approccio più mirato basato sui rischi e il rafforzamento dei poteri sanzionatori delle autorità competenti, ad esempio, mediante la previsione di un insieme minimo di norme basate su principi per inasprire le sanzioni amministrative, e dell’obbligo a loro carico di coordinamento delle azioni nei casi transfrontalieri.

Si precisa altresì che:

la proposta di direttiva persegue i seguenti obiettivi principali: (i) il rafforzamento del mercato interno mediante la riduzione della complessità transfrontaliera; (ii) la tutela degli interessi della società dalla criminalità e dagli atti terroristici; (iii) la salvaguardia della prosperità economica dell’UE assicurando un efficiente contesto imprenditoriale; (iv) il contributo alla stabilità finanziaria tutelando la solidità, il funzionamento regolare e l’integrità del sistema finanziario. Essa integra e abroga la direttiva 2006/70/CE della Commissione, del 1° agosto 2006, recante misure di esecuzione della direttiva 2005/60/CE, in modo da rendere il quadro legislativo antiriciclaggio più comprensibile e accessibile a tutte le parti interessate;
la proposta di regolamento ha ad oggetto la revisione del regolamento (CE) n. 1781/2006, riguardante i dati informativi relativi all’ordinante che accompagnano i trasferimenti di fondi, al fine di migliorare la tracciabilità dei pagamenti e garantire che il quadro normativo dell’UE continui a essere in linea con gli standard internazionali.

Va sottolineato, poi, che l’azione di contrasto al riciclaggio non muterà, anzi risulterà rafforzata, con l’accentramento della vigilanza prudenziale a livello europeo. Nel 2014 prenderà avvio il Sistema unico di vigilanza europeo (Single Supervisory Mechanism – SSM), costituito dalla Banca Centrale Europea e dalle autorità di vigilanza nazionali dei Paesi dell’eurozona. Nella nuova architettura istituzionale della supervisione bancaria la responsabilità esclusiva in materia di antiriciclaggio e protezione della clientela resterà in capo alle autorità di vigilanza nazionali³⁸.

4. Il Gruppo Egmont

Il Gruppo Egmont è un organismo internazionale che riunisce le autorità appartenenti a Stati diversi specializzate nella ricezione e nell’approfondimento delle segnalazioni di operazioni potenzialmente riconducibili al riciclaggio o al finanziamento del terrorismo, le cc.dd. Unità di Informazione Finanziaria – UIF³⁹ o, in inglese, Financial Intelligence Units – FIU⁴⁰.

In particolare, le autorità aderenti al suddetto organismo hanno coniato nel 1996 (e successivamente rivisitato nel 2004 al fine di includere le funzioni di prevenzione e contrasto al finanziamento del terrorismo) la seguente definizione di FIU: “Unità centrale nazionale che, al fine di combattere il riciclaggio di denaro ed il finanziamento del terrorismo, è incaricata di ricevere (e, se consentito, di richiedere), analizzare e trasmettere alle competenti autorità le segnalazioni di informazioni finanziarie: (i) relative a presumibili proventi di reato o a ipotesi di finanziamento del terrorismo; (ii) richieste da leggi o regolamenti nazionali”.

In base alla scelta compiuta dal singolo legislatore nazionale, la FIU può assumere la natura di autorità amministrativa, di struttura specializzata costituita all’interno delle forze di polizia ovvero può essere incardinata nell’ambito dell’Autorità giudiziaria. In alcuni Paesi sono stati adottati modelli misti fra i precedenti⁴¹.

Hanno aderito al Gruppo Egmont le autorità di circa 139 Paesi, tra cui quella italiana.

La nascita del Gruppo Egmont si deve all’iniziativa della FIU del Belgio e della FIU degli Stati Uniti che, nel 1995, riunirono i rappresentanti di ventiquattro Paesi, tra cui l’Italia, per studiare forme stabili di collaborazione. In tale occasione, venne deciso di assegnare ad un’organizzazione informale (poiché è stata istituita spontaneamente dalle FIU che ne fanno parte) denominata Gruppo Egmont (dal luogo dell’adunanza tenutasi per l’appunto nel Palazzo Egmont-Arenberg di Bruxelles) il compito di promuovere e favorire la cooperazione tra le varie FIU. Nel 2010 il Gruppo Egmont si è trasformato in un’organizzazione internazionale, con Segretariato a Toronto, in Canada⁴².

Il Gruppo Egmont, più in dettaglio, si occupa di:

promuovere e favorire la cooperazione fra le FIU, esortando il reciproco scambio di informazioni⁴³ e di conoscenze inerenti a possibili casi di riciclaggio di denaro sporco e di finanziamento del terrorismo (il Gruppo Egmont ha esteso le proprie finalità istituzionali altresì alla lotta al finanziamento del terrorismo internazionale successivamente ai noti attentati terroristici dell’11 settembre 2001). A ciascuna FIU dovrebbe essere permesso dall’ordinamento nazionale di scambiare liberamente ogni informazione disponibile sulle operazioni finanziarie connesse ai fenomeni di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo. Le FIU, inoltre, sono invitate a trattare le informazioni ricevute con la massima riservatezza. Gli Stati, invece, sono chiamati a mettere le FIU nella condizione di ricercare le notizie utili presso altri organismi nazionali, sia investigativi che di vigilanza;
sostenere la creazione di nuove FIU negli Stati che ne sono privi, fornendo ad essi il necessario supporto dal punto di vista tecnico;
affinare le qualità professionali delle FIU mediante programmi di formazione del personale, scambi di esperienze sui metodi di analisi e sulle tipologie di riciclaggio prese in considerazione nei singoli Stati. Il Gruppo Egmont, poi, organizza con regolarità seminari su determinate tematiche di interesse comune, quali: (i) lo scambio di informazioni tra FIU; (ii) le metodologie di lavoro da utilizzare nell’attività di intelligence finanziaria; (iii) le tecniche di riciclaggio riscontrate nella concreta operatività;
valutare le FIU candidate ad accedere al Gruppo Egmont e quelle già aderenti a quest’ultimo, i cui Paesi di appartenenza siano stati interessati da modifiche rilevanti intervenute nella regolamentazione nazionale, al fine di verificarne la rispondenza agli standard internazionali⁴⁴.

Lo sviluppo e il crescente incremento delle FIU provano i progressi significativi compiuti da molti Stati nella lotta al crimine di natura economica. I Paesi che hanno già istituito una FIU conforme agli standard “Egmont”, ed i numerosi altri che si accingono a farlo, sono un segnale tangibile degli sforzi compiuti dal Gruppo Egmont per rafforzare la stabilità e l’integrità del sistema finanziario attraverso lo sviluppo degli strumenti di intelligence finanziaria⁴⁵.

Va rammentato che l’Autorità di Informazione Finanziaria (AIF), che è l’istituzione competente della Santa Sede/Stato della Città del Vaticano per la vigilanza e l’informazione finanziaria per la prevenzione e il contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, è membro del Gruppo Egmont dal 3 luglio 2013.

Il 26 luglio 2013, l’AIF e l’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia hanno sottoscritto un Protocollo d’intesa che consentirà la collaborazione per la prevenzione e il contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo. Tale Protocollo impegna le due Autorità a scambiare ampie e complete informazioni per lo svolgimento dei rispettivi compiti di analisi finanziaria di operazioni sospette. A tal fine, ciascuna Autorità fornirà le notizie disponibili o acquisibili attraverso l’esercizio dei propri poteri. Le Autorità, inoltre, si terranno reciprocamente informate circa le modifiche dei rispettivi sistemi normativi, dell’assetto istituzionale o organizzativo, del contesto operativo e di ogni altra circostanza suscettibile di riflettersi sul concreto svolgimento della collaborazione e sulla corretta applicazione del citato Protocollo.

5. Il Consiglio d’Europa

Il Consiglio d’Europa è un’organizzazione intergovernativa sorta nel 1949, di cui fanno parte 47 Stati, tra cui l’Italia, avente lo scopo di:

realizzare un’unione più stretta fra Paesi europei;
incentivarne i progressi in ambito economico e sociale;
salvaguardare la democrazia e tutelare i diritti umani.

Esso è annoverato tra gli organismi internazionali più rilevanti attivi nel campo della prevenzione e del contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo.

Proprio con riferimento a tali temi, il Consiglio d’Europa ha emanato:

• la Raccomandazione R(80)10 del 27 giugno 1980 recante misure contro il trasferimento e l’occultamento dei capitali di origine criminale, che sollecitava la collaborazione, accanto alle autorità giudiziarie ed investigative, del sistema bancario e invitava gli Stati membri del Consiglio d’Europa ad obbligare gli intermediari bancari a procedere all’identificazione della clientela, nonché a realizzare una stretta cooperazione sia nazionale che internazionale tra le banche e le competenti autorità nazionali nello scambio di informazioni sulla circolazione del denaro di provenienza illecita, al fine di identificarne i movimenti.

Tale Raccomandazione, che costituisce uno dei primi lavori del Consiglio d’Europa sul riciclaggio, è purtroppo rimasta inattuata per le normative all’epoca vigenti negli Stati membri;

• la Convenzione di Strasburgo dell’8 novembre 1990 sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato (aperta alla firma degli Stati membri del Consiglio d’Europa, nonché degli altri Stati che pur non essendo membri hanno contribuito alla sua redazione), avente l’obiettivo di facilitare la cooperazione internazionale e l’assistenza per le indagini, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di ogni tipo di reati. Essa ha creato le basi per l’armonizzazione del diritto e della procedura penale in materia e prevede l’impegno per gli Stati a criminalizzare il riciclaggio dei proventi di reato e a confiscare gli strumenti ed i proventi (o dei beni il cui valore corrisponde a tali proventi).

Ai fini della cooperazione internazionale, tale atto stabilisce:

forme di assistenza investigativa (aiuto nella raccolta di elementi di prova, trasmissione ad altro Stato di informazioni, anche senza richiesta, adozione di tecniche investigative comuni, eliminazione del segreto bancario);
misure provvisorie (congelamento di conti bancari, sequestri di beni per impedire la loro fuga);
misure di confische dei proventi di reato (esecuzione da parte dello Stato richiesto di una decisione di confisca resa all’estero, apertura da parte dello Stato richiesto su domanda di un altro Stato di una procedura di confisca).

L’Italia, con la Legge 9 agosto 1993, n. 328, ha ratificato la convenzione in esame. Nel tempo, tuttavia, il sistema introdotto da quest’ultima si è rivelato inadeguato sotto due aspetti: quello della prevenzione (e non della mera repressione) del riciclaggio e quello dell’assenza della materia del contrasto al finanziamento del terrorismo, ragione per la quale si è avviato un processo di aggiornamento con l’istituzione, a fine 2003, di un Comitato di esperti (PC-RM), a cui è stato affidato il compito di redigere la bozza di una nuova convenzione;

• la Convenzione di Varsavia del 16 maggio 2005 sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato e sul finanziamento del terrorismo (aperta alla firma degli Stati membri del Consiglio d’Europa, degli altri Stati che pur non essendo membri hanno contribuito alla sua predisposizione, nonché dell’UE), che rappresenta il primo strumento internazionale per la prevenzione e il controllo del riciclaggio di denaro e del finanziamento del terrorismo.

Il testo mette in evidenza che il rapido accesso alle informazioni sui finanziamenti o sulle risorse delle organizzazioni criminali, compresi i gruppi terroristici, è fondamentale per il successo delle misure preventive e repressive e rappresenta il modo migliore per destabilizzare le attività di queste organizzazioni.

I rapporti tra gli Stati che hanno ratificato la Convenzione del 2005 sono da essa disciplinati; mentre quelli tra un Paese che ha ratificato la Convenzione del 2005 ed un Paese che ha ratificato solo la Convenzione del 1990 sono regolati da quest’ultima.

Nel 2012 particolare attenzione è stata rivolta al possibile adeguamento della Convenzione del 2005 per tenere conto dei nuovi standard del GAFI e alla definizione di meccanismi idonei alla valutazione delle misure adottate dai Paesi aderenti alla suddetta Convenzione⁴⁶.

Il Consiglio d’Europa, poi, nel 1997, ha costituito un comitato (Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures and the Financing of Terrorism – Moneyval⁴⁷), di cui attualmente fanno parte 30 Stati (l’Italia non è annoverata tra tali Paesi), il cui scopo è quello di garantire:

la predisposizione di un sistema efficace di lotta al riciclaggio ed al finanziamento del terrorismo e
l’osservanza delle norme internazionali concernenti il settore in esame

da parte dei Paesi aderenti.

Inoltre, il Moneyval:

è un sottocomitato dell’European Committee on Crime Problems del Consiglio d’Europa (CDPC), a cui sottopone un rapporto annuale sull’attività svolta;
valuta le misure antiriciclaggio adottate dai Paesi aderenti al Consiglio d’Europa, ma non membri del GAFI;
possiede lo status di Associate Member del GAFI, in qualità di gruppo regionale⁴⁸.

Il Moneyval coopera con il GAFI, la Banca Mondiale, il Fondo Monetario Internazionale, le Nazioni Unite e l’UE⁴⁹.

6. La Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale

Il Gruppo della Banca Mondiale è composto da cinque istituzioni distinte, ma tra loro fortemente legate da una comune vocazione istituzionale tesa alle problematiche di sviluppo dei Paesi più poveri, ossia: la Banca Mondiale propriamente detta, l’Associazione Internazionale per lo Sviluppo, la Società Finanziaria Internazionale, l’Agenzia Multilaterale per la Garanzia degli Investimenti e il Centro Internazionale per la Risoluzione delle Controversie in tema di Investimenti. Tutte e cinque le istituzioni, sebbene specializzate in diversi aspetti del processo di sviluppo, agiscono in collaborazione e verso il comune obiettivo della riduzione della povertà. Il termine Banca Mondiale si riferisce alle sole Banca Mondiale propriamente detta e Associazione Internazionale per lo Sviluppo, mentre il termine Gruppo Banca Mondiale (GBM) si riferisce a tutte e cinque le istituzioni.

L’organizzazione principale di tale Gruppo, ossia la Banca Mondiale – per esteso, Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo – è stata costituita nel 1945 a Washington, mediante un apposito Accordo istitutivo elaborato nell’ambito delle Nazioni Unite, quale strumento di attuazione degli accordi sul sistema monetario e finanziario internazionale delineati dalla Conferenza di Bretton Woods. Attualmente ne fanno parte 188 Paesi, tra cui l’Italia.

Scopo primario della Banca Mondiale era originariamente quello di contribuire alla ricostruzione e allo sviluppo delle economie distrutte dal secondo conflitto mondiale. Accanto a questo compito – necessariamente caratterizzato da un orizzonte temporale di medio periodo e quindi destinato in breve ad esaurirsi – l’art. 1 dell’Accordo istitutivo pone altri obiettivi che hanno progressivamente assunto sempre maggiore importanza. L’attività della Banca Mondiale è infatti mirata a:

incoraggiare lo sviluppo delle capacità produttive e delle risorse dei Paesi meno sviluppati;
promuovere gli investimenti esteri privati mediante concessione di garanzie o partecipazione a prestiti, integrando, se del caso, tali investimenti con appositi finanziamenti;
promuovere un’armoniosa espansione del commercio internazionale e il mantenimento dell’equilibrio nella bilancia dei pagamenti;
coordinare i prestiti da essa concessi o garantiti con quelli erogati da altre fonti, così da assicurare la precedenza ai progetti più utili e urgenti;
condurre le proprie operazioni tenendo in considerazione l’impatto degli investimenti internazionali sugli affari dei Paesi membri⁵⁰.

Relativamente al Fondo Monetario Internazionale, invece, si sottolinea che esso è un’istituzione finanziaria internazionale creata nel 1944 a seguito degli accordi di Bretton Woods con l’obiettivo di:

promuovere la cooperazione monetaria internazionale, la stabilità negli scambi e un sistema di tassi di cambio ordinato;
sostenere la crescita economica e l’occupazione;
offrire assistenza finanziaria a Paesi con difficoltà di bilancia dei pagamenti.

Tali obiettivi generali sono perseguiti attraverso tre strumenti principali:

la sorveglianza sulle politiche di cambio ed economiche dei Paesi membri;
l’erogazione di prestiti di breve e medio termine a Paesi in difficoltà;
la fornitura di servizi di assistenza tecnica ai Paesi membri⁵¹.

Attualmente, fanno parte del Fondo Monetario Internazionale 188 Paesi, tra cui l’Italia⁵².

É crescente l’impegno dispiegato dalla Banca Mondiale e dal Fondo Monetario Internazionale⁵³, le cui caratteristiche sono state sopra delineate, per la prevenzione e il contrasto della criminalità finanziaria, in generale, e del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, in particolare, quale parte integrante della propria strategia di interventi volti ad assicurare la stabilità del sistema finanziario internazionale⁵⁴.

7. L’Organizzazione delle Nazioni Unite

L’ONU, nato dalla Conferenza delle Nazioni Unite sull’organizzazione internazionale tenutasi a San Francisco il 25 aprile 1945, persegue, ai sensi dell’art. 1 della Carta delle Nazioni Unite, entrata internazionalmente in vigore il 24 ottobre 1945, i seguenti fini:

il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali;
lo sviluppo di relazioni amichevoli tra le nazioni, fondate sul rispetto del principio di eguaglianza;
il conseguimento della cooperazione internazionale in materia economica, sociale, culturale ed umanitaria;
la promozione del rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

Fanno parte dell’ONU 193 Stati, tra cui l’Italia⁵⁵.

Relativamente ai fenomeni di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo, l’ONUha emanato diversi atti, tra i quali si ricordano:

la “Convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope”, adottata a Vienna il 19 dicembre 1988 e ratificata in Italia con la Legge 5 novembre 1990, n. 328, la quale ha avuto l’importante funzione di qualificare per la prima volta il riciclaggio come reato;
la “Convenzione delle Nazioni Unite per la repressione del finanziamento del terrorismo”, adottata a New York il 9 dicembre 1999 e ratificata dall’Italia con la Legge 14 gennaio 2003, n. 7, con cui gli Stati firmatari sono invitati a prevedere nei propri ordinamenti il reato di finanziamento del terrorismo internazionale. Essa propone di offrire un quadro giuridico per un’efficace azione di prevenzione e repressione di tale reato e rappresenta un fondamentale elemento di indirizzo e impegno reciproco per l’adeguamento e l’aggiornamento degli ordinamenti nazionali;
la “Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata”, adottata a Palermo il 13 dicembre 2000 e ratificata dall’Italia con la Legge 16 marzo 2006, n. 146, che, con riferimento al contrasto del riciclaggio, oltre a compiere un sostanziale passo avanti rispetto alla Convenzione di Vienna del 1988, estendendo ben al di là dei soli reati di traffico di droga l’ambito dei reati presupposto, introduce anche, per la prima volta in una convenzione internazionale, misure di carattere preventivo, da applicarsi al settore finanziario. Essa disciplina inoltre la responsabilità morale delle persone giuridiche per i fatti connessi al riciclaggio di capitali, e, in generale alle infrazioni gravi stabilite dalla convenzione in esame, ossia: associazione ad un gruppo criminale organizzato, corruzione, ostacolo all’amministrazione della giustizia.

Tra gli atti dell’ONU, vanno altresì menzionate le Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (a cui compete l’esercizio, in via principale, della più rilevante funzione assolta dalle Nazioni Unite: la preservazione della pace e della sicurezza internazionali), e, nello specifico:

la “Risoluzione del 15 ottobre 1999, n. 1267”, con cui gli Stati sono chiamati a dare attuazione al divieto dei voli sull’Afghanistan e a misure di congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie direttamente o indirettamente ricollegabili a persone fisiche o giuridiche appartenenti alla fazione dei Talebani. Con l’obiettivo di agevolare l’azione di contrasto, essa istituisce l’attuale “Comitato delle sanzioni contro Al-Qaeda” avente compiti di raccolta di informazioni, di analisi di eventuali violazioni, di comunicazione al Consiglio di Sicurezza degli impatti umanitari delle misure adottate e, principalmente, di individuazione e censimento dei soggetti a cui devono essere applicati gli obblighi di congelamento. In particolare, il Comitato, sulla base delle indicazioni fornite dai singoli Paesi, compila le liste dei soggetti nei cui confronti deve essere adottato il provvedimento di congelamento. Le designazioni effettuate dal Comitato sono vincolanti ed obbligano gli Stati a procedere al blocco dei beni verso i soggetti inseriti nelle citate liste⁵⁶;
la “Risoluzione del 28 settembre 2001, n. 1373”, che stabilisce un generale obbligo di congelamento dei fondi e degli altri beni delle persone che commettono, o tentano di commettere, atti terroristici o agevolano la loro messa in atto o vi prendono parte, e degli enti controllati direttamente o indirettamente da terroristi, nonché dei soggetti e degli enti che agiscono nel loro interesse o sotto la loro direzione;
la “Risoluzione del 17 gennaio 2003, n. 1455”, che sottolinea la necessità di aumentare il coordinamento e lo scambio di informazioni tra gli Stati, di rafforzare la cooperazione con l’attuale Comitato delle sanzioni contro Al-Qaeda nell’individuazione di nuovi soggetti collegati alle organizzazioni terroristiche e di prevedere l’introduzione di visite di controllo sull’operato degli Stati⁵⁷.

8. Le liste di soggetti collegati al terrorismo internazionale

La redazione di liste di nominativi di persone o entità collegate al terrorismo internazionale a cui applicare le misure di carattere finanziario non decise nelle diverse sedi internazionali ha costituito uno dei filoni basilari nell’azione di contrasto al terrorismo internazionale e alle sue fonti di finanziamento, in quanto l’interruzione dell’operatività con tali soggetti impedisce di alimentare ulteriormente il terrorismo.

Fin da subito, gli intermediari bancari e finanziari hanno dovuto effettuare gli opportuni controlli con riferimento ai rapporti eventualmente intrattenuti con soggetti ricompresi negli elenchi acclusi ai regolamenti comunitari, i quali tengono conto delle indicazioni dell’attuale “Comitato delle sanzioni contro Al-Qaeda”⁵⁸. La mancata adozione dei provvedimenti di embargo, infatti, viene punita in misura rilevante dai provvedimentinazionali emanati in attuazione dei citati Regolamenti.

I menzionati elenchi non esauriscono lo spettro dei nominativi su cui gli intermediari devono prestare attenzione. Gli operatori sono stati chiamati a esaminare con sollecitudine i rapporti esistenti e le operazioni poste in essere con altre persone, enti e società ritenuti collegati ad eventi terroristici, ai fini di una tempestiva segnalazione alle diverse FIU. Perfino tali nominativi, per facilitare il compito degli intermediari, sono stati inclusi in varie liste circolate in ambito internazionale e diffuse da autorità amministrative o investigative. In tale contesto, è stato richiesto di segnalare altresì le operazioni e i rapporti ormai definiti per agevolare l’analisi del comportamento tenuto dalle organizzazioni e la ricostruzione del percorso seguito dai fondi.

La trasmissione delle liste consolida, tra l’altro, un sottinteso richiamo indirizzato dalle autorità amministrative ed investigative agli intermediari di tutto il mondo ad analizzare accuratamente e con immediatezza tutte le relazioni in essere e le operazioni di qualsiasi natura effettuate con persone, organismi e società collegati a qualunque titolo agli eventi americani, per la tempestiva segnalazione alle diverse autorità competenti.

In tale ambito, emerge la forte differenza tra gli obblighi di congelamento relativia determinati soggetti, menzionati nelle liste “ufficiali”, e un più generico e generale obbligo di segnalazione delle operazioni sospette che riguarda l’operatività di nominativi censiti in liste diverse da quelle accluse ai Regolamenti comunitari (nonché l’operatività cessata con tali nominativi), per i quali comunque non può più operarsi alcun congelamento.

La normativa antiriciclaggio contempla la possibilità di sospendere l’operazione per il periodo necessario a consentire l’intervento dell’autorità giudiziaria o degli organi investigativi anche con riferimento ai soggetti la cui operatività non deve essere congelata.

Il proliferare di liste o elenchi dotati di diversi livelli di autorevolezza e attendibilità è stato favorito:

dall’emotività originata dai drammatici eventi terroristici;
dall’attenzione riposta sulla tematica da organizzazioni di diversa natura;
dal sovrapporsi di competenze dei vari organismi internazionali.

Risulta quanto mai complesso effettuare un censimento delle liste completo ed aggiornato, poiché:

alcune di esse sono state pubblicate, altre sono da considerare riservate;
in parte derivano da autorità investigative e in parte da autorità amministrative di controllo;
spesso sono state predisposte su impulso diretto di autorità statunitensi, ma in alcune occasioni sono derivate da documenti nei quali sono confluiti diversi elenchi⁵⁹.

Dall’evoluzione delle liste si desume l’esigenza di un allargamento delle frontiere dell’azione di contrasto del terrorismo, che pone comunque delicati problemi di ordine politico; certamente altre liste sono destinate ad essere emanate.

La tendenza all’allargamento verso organizzazioni di origine e matrice diversa che traspare dalle ultime liste diffuse in ambito internazionale denota una rincorsa da parte di differenti Paesi a far inserire organizzazioni, che utilizzano metodi certo non pacifici per la lotta politica, ma sulla base di motivazioni più di politica interna che di esigenze di carattere internazionale.

Ciò potrebbe comportare il rischio che elenchi di dimensioni estremamente notevoli, diffusi sul piano internazionale, possano impedire il raggiungimento degli scopi predeterminati. Inoltre, sul piano finanziario la richiesta di svolgere accertamenti destinati all’insuccesso potrebbe determinare ostacoli e disincentivi ad un’attenta collaborazione; in altri termini, diffondere a tutti gli intermediari indicazioni su soggetti che, spesso, non risultano essersi mai allontanati da un determinato Paese potrebbe rivelarsi una scelta non efficiente⁶⁰.

Si riportano qui di seguito i link alle liste recanti nominativi di soggetti connessi al terrorismo internazionale più importanti circolate in ambito internazionale:

• Liste ONU:

http://www.un.org/sc/committees/1267/aq_sanctions_list.shtml;

• Liste comunitarie:

http://eeas.europa.eu/cfsp/sanctions/consol-list_en.htm;

• Lista OFAC⁶¹:

http://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/SDN-List/Pages/default.aspx⁶².

9. L’evoluzione della normativa AML⁶³ nell’area MENA

I Paesi arabi che compongono l’Africa del Nord e il Medio Oriente, indicati nel loro insieme sotto il nome di regione MENA, sono stati protagonisti nell’ultimo decennio di una serie di riforme interne finalizzate alla lotta della corruzione e atte a strutturare un sistema di good governance. Gli indici internazionali (dalla World Bank al Fondo Monetario Internazionale) rappresentano i Paesi dell’area MENA al di sotto della media mondiale, con un certo grado di variazione da Paese a Paese, rispetto agli elementi di corruzione, trasparenza e good governance⁶⁴.

Di stretta relazione con i dati sopra menzionati, infatti, a causa dell’alto livello di corruzione esistente e percepito nell’area MENA, le attività di riciclaggio di denaro hanno continuato a svolgersi in costanza del processo di legittimazione dei proventi derivanti da reati finanziari, guadagni illeciti e transazioni internazionali poco chiare, con la costante di una continua mescolanza tra potere politico e affari.

Benché le riforme avviate abbiano dato segnali positivi per lo sviluppo di una “cultura della conformità”, nel settore pubblico quanto in quello privato, l’ondata di rivoluzioni che ha travolto i Paesi del Nord Africa ha fatto sì che si registrasse un aumento delle attività di riciclaggio di denaro sporco: infatti, le rilevanti somme di denaro guadagnato illegalmente dai regimi corrotti, crollati nel corso delle rivolte, sono state trasferite all’estero, salvaguardando le lussuose rendite di politici, di capi di Stato e di esponenti di forze armate, a dispetto di qualsiasi normativa internazionale relativa alle transazioni di persone politicamente esposte (PEP).

Le organizzazioni criminali operanti nella regione, di sicura matrice internazionale e con evidenti finalità volte anche e non solo al finanziamento del terrorismo, soprattutto in una fase di instabilità politico-istituzionale, perseguono essenzialmente i seguenti tre obiettivi riciclando i proventi delle loro attività illegali:

finanziare le spese ed i progetti relativi alla loro attività illecita;
investire i proventi della loro attività illegale nel ciclo criminale, rilanciando il business dell’attività illecita;
avere mezzi e strumenti in grado di rendere la loro attività illegale parte integrante di un sistema di corruzione e di clientelismo in grado di contrattare con le istituzioni.

Letteratura internazionale in materia, nonché il grande lavoro che il GAFI svolge al fine di uniformare le policies mondiali in tema di contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, provano quanto la lotta al riciclaggio non sia facile per le istituzioni finanziarie: nella regione MENA, questioni in senso lato culturali rendono l’individuazione delle attività di riciclaggio di denaro un compito particolarmente impegnativo, con banche ed altre istituti finanziari che dovrebbero prestare maggiore attenzione al monitoraggio delle attività della clientela, nonché all’adempimento degli obblighi di know your costumer. In molti Paesi dell’area, l’adempimento degli obblighi antiriciclaggio è spesso percepito come confliggente con le buoni relazioni con il cliente e contrario ai costumi locali della “buona fede”. Infatti, tra i maggiori problemi riscontrati per la messa in atto degli obblighi antiriciclaggio rilevano fattori culturali che garantiscono deferenza ed anonimato ai clienti, laddove conti privi di dati identificativi completi o con informazioni ingannevoli non sono insoliti da riscontrare in molti istituti finanziari e bancari della regione.

La mancanza di informazioni adeguate, molto spesso ingannevoli ed incomplete, ha un impatto significativo sul corretto funzionamento dei presidi antiriciclaggio, che di fatto esistono in banche e in altri istituti finanziari: ciò, non permettendo un monitoraggio nel continuo dell’operatività del cliente, non consente alla banca di attuare un approccio basato sul rischio, rendendo del tutto inefficaci i controlli antiriciclaggio previsti.

Quelli che sono i principali punti critici che si riscontrano negli istituti bancari e finanziari della regione MENA per ciò che concerne l’efficace attuazione dei controlli e dei presidi interni finalizzati alla lotta del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, le sfide principali e le prospettive future di crescita e di evoluzione degli strumenti volti alla lotta del fenomeno criminoso nell’area, possono essere individuati prendendo in considerazione i seguenti parametri:

“questioni culturali”: flusso informativo cliente – banca carente ed incompleto, tendenza a vivere lo scambio di informazioni necessarie per preventivi e successivi controlli come un fattore limitativo per il buon proseguimento del rapporto di affari;
“mancanza di trasparenza”: gli istituti bancari e finanziari della regione MENA non si sono distinti ad oggi per avere raggiunto un livello accettabile di trasparenza nello scambio di informazioni e nell’offerta dei prodotti al cliente;
“mancanza di consapevolezza e di formazione”: le istituzioni finanziarie della regione MENA non riescono a diffondere adeguatamente la consapevolezza di una “cultura della conformità“, sia tra il loro personale che fra i clienti. La mancata attuazione di programmi di formazione e di aggiornamento efficaci ed efficienti è dovuta all’incapacità di comprendere l’importanza della formazione AML nel proteggere l’istituzione finanziaria contro il riciclaggio e il finanziamento di terrorismo: rischi in primo luogo reputazionali, che però non vengono percepiti come gravi;
“lento sviluppo di leggi e regolamenti”: la regione MENA soffre, in generale, di problemi nello sviluppo del proprio quadro normativo, che vede lentezza e carenze nell’emanazione di leggi e regolamenti da parte delle autorità competenti;
“sanzioni regolamentari”: benché il quadro normativo in materia sia nel suo insieme carente, le regolamentazioni hanno iniziato a prevedere al loro interno sanzioni personali e all’azienda nel caso di mancato adempimento dei requisiti di conformità posti a presidio della tutela del sistema finanziario dai fenomeni di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo. Le Unità di Informazione Finanziaria hanno iniziato a dotarsi di strumenti investigativi tali da consentire un monitoraggio nel continuo di banche edi istituti finanziari, applicando loro stesse sanzioni regolamentari in caso di inadempienze;
“aspetti tecnologici”: carenze nell’aggiornamento dei sistemi operativi, soprattutto nell’integrazione nei sistemi delle informazioni provenienti da diverse liste;
“mancanza di lotta integrata globale contro il riciclaggio di denaro”: nella regione MENA, la lotta al riciclaggio risente della mancanza di una visione complessiva del fenomeno. Le normative, rivolgendosi limitatamente a banche e a istituti finanziari, non tengono in considerazione la permeabilità del fenomeno nei seguenti settori: immobiliare, assicurativo, metalli preziosi e money transfer.

Di contro, è necessario specificare che nei Paesi della regione in cui è presente una maggiore “sofisticazione finanziaria”, come Emirati Arabi, Arabia Saudita, Qatar, Libano, Giordania e Marocco, le criticità sopra esposte assumono contorni più sfumati, laddove le loro continue relazioni con l’estero (soprattutto EAU⁶⁵, Arabia Saudita e Qatar) richiedono l’adempimento di standard minimi di compliance con i requisiti internazionali esistenti nell’ambito della lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo: ciò non significa che siano esenti da problematiche legate all’AML, ma che garantiscono perlomeno procedure formali di controllo.

Complessivamente, i margini di miglioramento e le sfide future che le istituzioni finanziarie dell’area dovranno cogliere, in primis a livello di banche centrali, sono sintetizzabili nelle seguenti “raccomandazioni”:

implementare, a livello nazionale, le campagne di sensibilizzazione circa il rischio di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo. L’obiettivo è quello di diffondere una cultura della compliance all’interno delle istituzioni finanziarie di ciascun Paese, in modo da renderne più sicuro, stabile ed efficiente l’intero sistema bancario e finanziario;
migliorare in termini di efficienza ed indipendenza le Unità di Informazione Finanziaria, incoraggiandole a fornire feedback continui e completi alle istituzioni circa i controlli messi in atto e auspicando con esse un maggiore scambio di informazioni, al fine di attuare un controllo del sistema considerato nella sua totalità (controlli di compliance, nel settore privato così come in quello pubblico, attraverso il dialogo istituzionale);
perfezionare l’applicazione e l’adempimento dei controlli valutari transfrontalieri, incoraggiando i sequestri immediati dei movimenti sospetti soprattutto se provenienti da Paesi non in linea con gli standard internazionali dettati in materia;
incoraggiare i Paesi a ratificare la “Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale”⁶⁶, la “Convenzione delle Nazioni Unite per la repressione del finanziamento del terrorismo”⁶⁷ e la “Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione”⁶⁸.

Il 26 novembre 2013 si è tenuta nel Regno del Bahrain la diciottesima riunione plenaria del MENAFATF (Middle East and North Africa Financial Action Task Force). Il Presidente del GAFI, Vladimir Nechaev, nel suo discorso di apertura della sessione plenaria, ha avuto modo di sottolineare ed accogliere i progressi compiuti nell’ultimo quinquennio da parte del MENAFATF nell’applicazione enell’attuazione di sistemi follow-up nazionali volti alla coerente e alla sistemica applicazione delle normative e dei controlli internazionali per la lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo. Prendendo atto di quanti progressi sono stati compiuti dal punto di vista regolamentare da governi e da istituzioni finanziarie, le future sfide che la regione MENA deve affrontare e superare riguardano essenzialmente la costituzione di risk assessment nazionali, da coordinare a livello regionale, in grado di ottimizzare l’efficacia e l’efficienza dei presidi normativi previsti al riguardo e di favorire l’interscambio informativo fra le istituzioni coinvolte⁶⁹.

10. Case study: AML in Giordania

La percezione del fenomeno del riciclaggio in Giordania, come fattispecie criminosa e grave problema per il corretto sviluppo del sistema finanziario del Paese, è legata ad un’evoluzione normativa in corso da circa un decennio.

Infatti, con una revisione legislativa dell’ottobre 2001 del Codice Penale giordano sono state per la prima volta criminalizzati le attività di riciclaggio e il finanziamento del terrorismo, prevedendo altresì la confisca immediata dei beni frutto di queste attività criminose⁷⁰. Nel dicembre 2004, la Giordania ha stipulato con gli Stati Uniti un accordo di mutua assistenza tra le rispettive Amministrazioni Doganali al fine di attuare un piano condiviso per la ricerca e la confisca dei beni finalizzati al finanziamento delle attività terroristiche. A livello istituzionale, nel 2006 la Banca Centrale di Giordania ha emesso per la prima volta regolamenti relativi alle disposizioni da attuare per il contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo: i regolamenti prevedevano la predisposizione di presidi di controllo all’interno del sistema bancario e finanziario giordano, atti a prevenire i fenomeni di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo, di cui se ne prescriveva l’obbligo di immediata segnalazione alla Banca Centrale di Giordania⁷¹.

Con la Legge n. 46 del 2007⁷², la Giordania ha realizzato un quadro normativo completo ed unitario in materia di lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo istituendo l’AMLU (Anti Money Laundering Unit)⁷³, organismo inserito nella Banca Centrale ed operante, in qualità di Financial Intelligence Unit, sotto la supervisione del National Anti Money Laundering and Counter Terrorist Financing Committee⁷⁴.

L’AMLU, secondo quanto contemplato dagli artt. 10 e seguenti della Legge n. 46 del 2007, ha autonomia finanziaria e di budget, riportando le sue attività solo al National Anti Money Laundering and Counter Terrorist Financing Committee, che ne garantisce e ne tutela l’indipendenza. L’AMLU ha diritto di accesso alle informazioni e alla documentazione raccolta da ciascuna banca o da ciascun istituto finanziario, al fine di verificarne la conformità a quanto stabilito dalla legge nell’applicazione interna dei presidi antiriciclaggio: a tal fine, pubblica istruzioni operative e raccomandazioni volte all’ottimizzazione del sistema.

L’art. 13 della Legge n. 46 del 2007 elenca tutte le entità e gli istituti che sono tenuti ad un report diretto delle loro attività all’AMLU e all’osservanza delle disposizioni contenute nella citata legge⁷⁵. Le entità obbligate alla redazione di un report diretto all’AMLU e sottoposte ai suoi controlli di conformità sono le stesse che devono adempiere ai requisiti di conformità prescritti dall’art. 14 della Legge n. 46 del 2007, di cui se ne riportano qui di seguito le linee guida:

adempiere ai requisiti di know your costumer cercando di utilizzare come parametro un approccio basato sul rischio;
registrare le informazioni acquisite ed inserirle nel programma centralizzato ITEM (art. 6 della Legge n. 46 del 2007) in modo da favorire un flusso informativo costante;
rifiutare di effettuare qualsiasi operazione o transazione in nome o per conto di persone o entità anonime, fittizie o che forniscano documenti non idonei ad una corretta e completa identificazione;
riportare direttamente e senza indugio all’AMLU le operazioni sospette di essere collegate ai fenomeni di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo, conservando la relativa documentazione per un minimo di cinque anni;
rispettare i requisiti previsti di volta in volta dalla regolamentazione di secondo livello e dalle istruzioni operative che l’AMLU fornisce alle entità di cui all’art. 13 della Legge n. 46 del 2007;
dotarsi di strutture organizzative interne aventi la funzione di controllare che vengano adempiute le disposizione prescritte dalla legge in esame;
dotarsi di un sistema informatico aggiornato e di un sistema operativo atto alla registrazione delle informazioni raccolte, garantendone l’integrazione con altri sistemi informativi;
assicurare un’adeguata formazione al proprio personale.

Le sanzioni stabilite in caso di violazione degli obblighi previsti si suddividono in sanzioni amministrative, civili e penali.

Il “Mutual Evaluation Report Third Follow-Up Report for Jordan” del MENAFATF datato 30 aprile 2013⁷⁶ ha evidenziato la sussistenza nel sistema normativo giordano dei seguenti punti critici e delle seguenti prospettive future di miglioramento nell’attuazione delle policiesinternazionali per il contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo:

implementazione dell’attuazione delle misure di confisca e di sequestro dei beni coinvolti in attività di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo;
implementazione del monitoraggio e dei controlli all’interno delle entità di cui all’art. 13 della Legge n. 46 del 2007 da parte dell’AMLU, a cui dovrebbero essere assegnati ex lege maggiori poteri ispettivi;
implementazione della mutua assistenza legale con le istituzioni giudiziarie estere al fine di favorire un flusso informativo continuo;
implementazione degli strumenti UN (United Nations), colmando le carenze nell’applicazione della Convenzione di Palermo (United Nations Convention against Transnational Organized Crime) e della Convenzione delle Nazioni Unite per la repressione del finanziamento del terrorismo.

L’evoluzione del sistema economico e finanziario giordano pone particolare attenzione al rispetto dei requisiti di conformità previsti a livello internazionale, con una sempre maggiore esposizione del Paese a flussi finanziari provenienti dai Paesi del Golfo e dagli investimenti esteri nel mercato azionario giordano: i quattro punti di criticità evidenziati dal report del MENAFATF di cui sopra dovrebbero essere oggetto di riforma normativa, di primo e secondo livello, entro il 2015.

I paragrafi nn. 1-8 sono stati redatti da Barbara Bandiera. I paragrafi nn. 9 e 10 sono stati predisposti da Arianna Barilaro.