Aiuti di stato: la proroga del Quadro Temporaneo per le misure a sostegno dell’economia

1. Premessa

Il 28 gennaio 2021, la Commissione europea ha prorogato il Quadro temporaneo per le misure di aiuti di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del COVID-19” (il “Quadro Temporaneo”) sino al 31 dicembre 2021, aumentando al contempo i massimali di aiuto di alcune misure, per agevolare gli Stati membri a far fronte alla persistente crisi economica e sanitaria^[1]. Le modifiche più significative riguardano l’aumento degli aiuti sotto forma di sovvenzioni (o vantaggi fiscali) da 800 mila a 1,8 milioni di euro per impresa beneficiaria e dei contributi sotto forma di sostegno per i costi fissi, passati da 3 a 10 milioni di euro, sempre per singola impresa.

2. Il contesto nel quale si inserisce la proroga del Quadro Temporaneo

Il Quadro Temporaneo, la cui prima versione è stata adottata il 19 marzo 2020, prevede una serie di misure ad hoc, pensate per fare fronte all’attuale emergenza, che gli Stati membri possono adottare per sostenere le proprie imprese.

Si tratta di una Comunicazione della Commissione europea adottata sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (“TFUE”), che consente la concessione di aiuti volti “a rimediare a un grave turbamento nell’economia di uno Stato membro”.^[2]

L’ampiezza e la varietà della gamma degli strumenti contenuti nel Quadro Temporaneo, così come il progressivo aumento dei massimali, testimoniano il radicale cambio di prospettiva della Commissione europea, tradizionalmente diffidente rispetto alla concessione di aiuti di Stato a beneficio di imprese in difficoltà.

Salvo deroghe specifiche, le imprese beneficiarie delle misure di aiuto (siano esse regimi di aiuto o aiuti individuali a favore di singole imprese) possono essere solamente quelle entrate in difficoltà successivamente al 31 dicembre 2019, al fine di escludere sovvenzioni non correlate alle difficoltà derivanti dall’emergenza Covid-19^[3].

3. Le principali misure contenute nel Quadro Temporaneo

La prima versione del Quadro Temporaneo, adottata il 19 marzo 2020, prevedeva cinque tipologie di aiuti: i) regimi di aiuto tramite sovvenzione dirette (o vantaggi fiscali) sino a 800.000 euro per impresa (massimale da ultimo aumentato a 1,8 milioni); (ii) garanzie dello Stato su prestiti bancari; (iii) prestiti a condizioni agevolate; (iv) aiuti alle banche da veicolare ai clienti, in particolare, alle piccole e medie imprese; (v) assicurazioni del credito all’esportazione a breve termine.

Le modifiche via via intervenute (ben quattro, prima di quella odierna) hanno riguardato, essenzialmente: (i) il sostegno alle attività di ricerca e sviluppo connesse al coronavirus^[4]; (ii) le misure di ricapitalizzazione a favore delle imprese non finanziarie, sia di grandi dimensioni che PMI^[5]; (iii) il sostegno alle micro imprese e piccole imprese e alle start-up ^[6] e, infine, iv) gli aiuti sotto forma di sostegno per i costi fissi^[7]

Tra le misure più significative, figurano sicuramente gli aiuti alla ricapitalizzazione, che possono essere concessi anche sotto forma di aiuti individuali. Consapevole degli effetti potenzialmente restrittivi della concorrenza e delle disparità tra diversi Stati membri che misure di questo tipo possono produrre, la Commissione ha tuttavia fissato vari limiti alla concessione di aiuti alla ricapitalizzazione, concernenti, tra le altre cose, le condizioni relative all’ingresso e all’uscita dello Stato nel capitale delle imprese, i meccanismi di remunerazione nonché ulteriori restrizioni riguardanti la governance (dividendi, buy-back, compensi al management) e il divieto di sovvenzioni incrociate e acquisizioni^[8].

4. Le novità introdotte dalla Proroga del 28 gennaio 2021

Alla luce delle persistenti difficoltà economiche e sociali e sull’assunto dell’adeguatezza del Quadro Temporaneo quale strumento per garantire che le misure di sostegno nazionali aiutino in modo efficace le imprese colpite durante la pandemia, la Commissione ha dunque deciso di prorogare la validità del Quadro Temporaneo, già estesa al 30 giugno 2021, sino alla fine dell’anno.

Inoltre, la Commissione ha aumentato i massimali di aiuto di cui alle sezioni 3.1 (aiuti di importo limitato) e 3.12 (aiuti sotto forma di sostegno a costi fissi non coperti).

Per quanto riguarda gli aiuti di importo limitato, i relativi massimali sono più che raddoppiati (tenendo conto della disponibilità degli aiuti de minimis). I nuovi massimali sono di (i) euro 225 000 per impresa operante nella produzione primaria di prodotti agricoli;(ii) euro 270 000 per impresa operante nel settore della pesca e dell’acquacoltura e (iii) 1,8 milioni di euro per le imprese in tutti gli altri settori.

Tali aiuti possono essere combinati con aiutide minimis fino a 200 000 euro per impresa (fino a 30 000 euro per impresa operante nel settore della pesca e dell’acquacoltura e fino a 25 000 euro per impresa operante nel settore agricolo) nell’arco di tre esercizi finanziari.

Inoltre, per le imprese particolarmente colpite dalla crisi, con perdite di fatturato pari ad almeno il 30% nel periodo ammissibile (compreso tra il 1° marzo 2020 e il 30 giugno 2021) rispetto allo stesso periodo del 2019, lo Stato può contribuire alla parte dei costi fissi sostenuti che non sono coperti dalle entrate, per un importo fino a 10 milioni di euro per impresa (inizialmente, come detto, l’importo era stato fissato a 3 milioni di euro).

Ancora, al fine di incentivare la scelta di forme di aiuto rimborsabili, la Commissione ha fornito agli Stati membri la possibilità, previa notifica in tal senso alla Commissione prima della scadenza del Quadro Temporaneo, di convertire le forme di aiuto rimborsabili concesse – quali gli anticipi rimborsabili, le garanzie e i prestiti – in altre forme di aiuto, ad esempio in sovvenzioni. Tale conversione dovrebbe rispettare le condizioni di cui alla sezione 3.1 (aiuti di importo limitato) e avvenire al più tardi entro il 31 dicembre 2022.

Infine, in considerazione della persistente mancanza generale di capacità private sufficienti per coprire tutti i rischi economicamente giustificabili per le esportazioni verso paesi che figurano nell’elenco dei paesi con rischi assicurabili sul mercato, la Commissione ha previsto interventi volti a rendere più ampiamente disponibile l’assicurazione pubblica del credito all’esportazione a breve termine^[9].

5. Il Quadro Temporaneo non esaurisce il novero dei possibili strumenti a disposizione degli Stati membri per sostenere le imprese

Il Quadro Temporaneo delinea le condizioni in base alle quali gli Stati membri possono intervenire con agevolazioni e aiuti, ma sono poi i vari Stati membri che devono confezionano in concreto le misure e che, in ossequio all’art. 108(3) TFUE, devono notificarle prime della loro concessione alla Commissione.

Gli Stati dovranno quindi architettare misure di aiuto quanto più rispondenti ai criteri delineati nella Commissione nel Quadro Temporaneo, per poter ottenere un’autorizzazione a stretto giro dalla Commissione (che ha informalmente descritto le misure quali “plug-in measures”).

Il Quadro Temporaneo, tuttavia, si affianca e non si sostituisce agli strumenti già a disposizione degli Stati per la concessione di aiuti in linea con le regole europee.

Gli Stati membri potrebbero dunque cercare di farsi autorizzare aiuti sulla base di strumenti e norme diversi quali, ad esempio, l’art. 107(2) b TFUE), che consente la concessione di aiuti “volti a avviare ai danni arrecati da calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali”.

Con riguardo a quest’ultima norma, la Commissione ha riconosciuto nel Quadro Temporaneo che, in linea di principio, negli Stati membri potrebbero esservi le condizioni per erogare aiuti volti a avviare ai danni arrecati da calamità naturali oppure da altri eventi eccezionalie ha menzionato alcuni settori economici particolarmente colpiti dall’emergenza, come quello relativo al turismo, ai trasporti, al settore alberghiero e della ristorazione.

La peculiarità dell’art. 107(2) b) TFUE, norma raramente applicata in passato, è che le misure erogate sulla base di essa sono considerate a priori non produttive di effetti distorsivi sulla concorrenza e la Commissione è tenuta ad autorizzarle. Le condizioni per la sua applicazione, tuttavia, sono stringenti, dal momento che lo Stato deve dimostrare (i) l’eccezionalità dell’evento; (ii) il danno; (ii) il nesso di causalità tra evento e danno.

In questi mesi la Commissione ha mostrato una certa ritrosia ad autorizzare misure di aiuto notificate dagli Stati Membri sulla base di tale base giuridica, in linea con l’interpretazione restrittiva data a tale norma dalla Corte di giustizia (applicata principalmente per il risarcimento da eventi quali terremoti, frane, inondazioni) sottolineando che deve esistere un legame diretto tra i danni causati dall’evento eccezionale e l’aiuto di Stato e che è necessaria una valutazione il più possibile precisa dei danni subiti (che escluda, ad esempio, gli eventuali rimborsi assicurativi).^[10]

Con la proroga del 28 gennaio 2021, la Commissione ha chiarito in tal senso la propria posizione specificando che “gli aiuti concessi a norma dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), del TFUE devono compensare i danni causati direttamente dalla pandemia di COVID-19, ad esempio, i danni causati direttamente dalle misure restrittive che impediscono de jure o de facto al beneficiario di esercitare la sua attività economica o una parte specifica e separabile della sua attività”(punto 18). Inoltre, “l’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), del TFUE richiede che non vi sia sovracompensazione.Soltanto i danni causati direttamente dalle misure restrittive possono essere compensati ed è necessario procedere ad una loro quantificazione rigorosa. È pertanto importante dimostrare che gli aiuti compensano soltanto i danni causati direttamente dalla misura fino al livello dei profitti che il beneficiario avrebbe potuto in modo credibile generare in assenza della misura, per la parte della sua attività̀ che subisce una riduzione” (punto 19).

Non sono mancate, tuttavia, le autorizzazioni: ad oggi la Commissione ha approvato 36 misure sulla base di tale base giuridica, soprattutto rivolte ad aeroporti, compagnie aree, organizzatori di eventi.

Da segnalare che, benché il Quadro Temporaneo non preveda aiuti diretti alle banche, la Commissione lascia aperta la portaalla possibilità che gli Stati concedano aiuti agli enti creditizi, sia sotto forma di sostegno finanziario pubblico straordinario, secondo le condizioni previste dalla direttiva 2014/59/UE (“BRRD) (escludendo in tal caso a priori la necessità di burden sharing di azionisti e creditori subordinati) sia a norma dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), del TFUE, quale compensazione dei danni diretti subiti a causa della pandemia di Covid-19. In tal ultimo caso, specifica la Commissione, la valutazione degli aiuti avverrà al di fuori delle regole previste in materia di risoluzioni bancarie.

6. La situazione attuale e i gli scenari futuri

Ad oggi, la Commissione ha autorizzato circa 370 misure di aiuti sulla base del Quadro Temporaneo.

Finora, i principali beneficiari delle misure sono state le imprese di pochi Stati membri, in particolare quelle tedesche, mentre le imprese degli Stati membri con minori capacità di spesa sono ovviamente sfavorite. In termini di valore, circa il 52% degli aiuti riguarda la Germania (contro circa il 15% relativo all’Italia e il 14% della Francia).

Anche per far fronte a tali asimmetrie, dopo lunga gestazione, il Parlamento ha di recente approvato il Recovery and Resilience Facility, uno strumento con una dotazione pari a 672,5 miliardi di euro che fornisce agli Stati membri sostegno finanziario per intensificare gli investimenti pubblici e le riforme dopo la crisi COVID-19. Si tratta dell’asse portantedel Next Generation EU (“NGEU”), o Recovery Fund, il nuovo strumento per la ripresa che rafforzerà il bilancio dell’UE con finanziamenti raccolti sui mercati finanziari per il periodo 2021-2024. Quest’ultimo ha una dotazione complessiva pari a 750 miliardi di euro (390 di contributi a fondo perduto e 360 di prestiti).

Come noto, per beneficiare delle misure di cui al Recovery and Resilience Facility, gli Stati membri devono preparare piani nazionali che definiscano il programma di riforme e investimenti fino al 2026, compresi target intermedi e finali e costi stimati. Almeno il 37% della dotazione del piano dovrebbe sostenere la transizione verde e almeno il 20% la trasformazione digitale. Salvo proroghe, gli Stati membri dovrebbero presentare i piani in via ufficiale entro il 30 aprile 2021.

Lo strumento dovrebbe garantire il passaggio dalla fase emergenziale, gestita da ciascuno Stato membro in funzione delle proprie risorse economiche, a quella del rilancio dell’economia UE nel suo complesso, potendo beneficare i singoli Stati membri delle ingenti risorse concordate a livello UE.

Le misure adottate nell’ambito del Recovery and Resilience Facility dovranno comunque rispettare le norme in materia di aiuti di Stato e essere previamente notificate alla Commissione anche sotto questo profilo. In proposito, il 21 dicembre 2020 la Commissione ha pubblicato una serie di modelli di orientamento che coprono diversi tipi di progetti di investimento, intesi ad aiutare gli Stati membri a elaborare i loro piani nazionali di ripresa in conformità con la disciplina UE sugli aiuti.^[11]