Il presente contributo ha l’obiettivo di fornire una panoramica di insieme in merito alla nuova Autorità antiriciclaggio europea – AntiMoney Laundering Authority (di seguito anche “AMLA” o “Autorità”) – soffermandosi in particolar modo sui compiti che svolgerà, su come sarà composta e finanziata e sulla cronologia delle prossime milestones da raggiungere.
1. Premessa
Il 14 febbraio 2024 il Consiglio e il Parlamento Europeo hanno finalizzato l’accordo sulla creazione della nuova Autorità europea per la lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo (AMLA), fulcro del c.d. “AML package”. Il pacchetto, infatti, comprende il Regolamento UE 2024/1620 che istituisce la nuova Autorità, per la quale è stata scelta Francoforte sul Meno (Germania) come sede.
L’AMLA, che inizierà a essere operativa nell’estate del 2025, rappresenterà l’Autorità di supervisione europea in materia di antiriciclaggio e contrasto al finanziamento del terrorismo (“AML/ CFT”), con compiti basati su due principali pilastri, ossia la vigilanza sul panorama finanziario e il coordinamento delle Financial Intelligence Unit (“FIU”), con poteri anche sul sistema non finanziario. Il suo mandato è pertanto molto ampio, in quanto racchiude il ruolo di supervisore, regolatore estandard setter.
2. Il ruolo dell’AMLA (I) | Supervisione diretta e indiretta e centro di coordinamento per le FIU
In maniera speculare alla Banca Centrale Europea (“BCE”), l’AMLA avrà innanzitutto il potere di supervisione diretta in materia di AML/ CFT su specifici enti creditizi e finanziari dell’Unione Europea, il cui criterio di identificazione presenta similitudini rispetto a quanto oggi applicato per la vigilanza prudenziale bancaria. L’AMLA, infatti, potrà esercitare la supervisione diretta su 40 gruppi e soggetti tra enti finanziari e creditizi e fornitori di servizi di criptovalute – ancora da individuare – che operano a livello transfrontaliero (ossia in almeno 6 Stati Membri) e che sono considerati a maggior rischio di riciclaggio e finanziamento del terrorismo[1]. I criteri di identificazione e selezione dei 40 gruppi e soggetti saranno dettagliati in una norma tecnica di regolamentazione ad hoc, la cui emanazione è prevista per il mese di gennaio 2026, e oggetto di revisione ogni tre anni.
Per tali 40 gruppi e soggetti, l’AMLA avrà potere di enforcement e sanzionatorio[2] e potrà condurre ispezioni sia onsite sia offsite come qualsiasi altra Autorità di supervisione; al pari di quanto previsto nell’ambito della vigilanza prudenziale, saranno creati gruppi di supervisione congiunti (c.d. Joint Supervisory Teams) per lo svolgimento delle attività ispettive, composti da personale dell’AMLA e degli organismi di supervisione del settore finanziario a livello locale[3]. La composizione e il funzionamento dei gruppi di supervisione congiunti saranno descritti tramite norme tecniche di attuazione.
Nei confronti dei soggetti obbligati in ambito antiriciclaggio che non faranno parte dei 40 di cui sopra, invece, l’AMLA potrà esercitare il potere di supervisione indiretta tramite coordinamento e supervisione delle Autorità antiriciclaggio nazionali, così come la BCE ricopre un ruolo di supervisione indiretta per gli enti creditizi considerati non sistematicamente rilevanti. Per questi, le attività di supervisione saranno coordinate tramite AML colleges, a cui potrà partecipare anche personale dell’AMLA. In circostanze eccezionali, quali gravi lacune in materia AML/ CFT o particolari violazioni normative, anche a seguito di richiesta motivata dell’Autorità di supervisione locale del settore finanziario, l’AMLA potrà assumere potere di intervento diretto sugli intermediari finanziari anche non facenti parte dei 40 soggetti obbligati selezionati[4], nonché potrà chiedere ai rispettivi supervisori di prendere in considerazione l’irrogazione di sanzioni[5].
Relativamente agli intermediari non finanziari, AMLA assumerà un ruolo di oversight sul sistema non finanziario, sebbene gli strumenti a sua disposizione saranno meno incisivi. Nel dettaglio, l’AMLA svolgerà un ruolo di sostegno, effettuando verifiche e indagando su eventuali violazioni nell’applicazione del quadro AML/ CFT. Avrà inoltre il potere di formulare raccomandazioni non vincolanti.
I poteri dell’AMLA nei confronti delle FIU sono volti a migliorare i meccanismi di collaborazione e di coordinamento fra le FIU dell’Unione Europea, nonché a favorire l’interazione delle FIU stesse con i soggetti obbligati. Il principale ruolo che ci si attende che l’AMLA debba ricoprire sarà quindi proprio quello di svolgere un’efficace attività di coordinamento accentrato fra le FIU locali, per risolvere l’attuale livello di collaborazione che è stato ritenuto essere piuttosto insoddisfacente. Inoltre, c’è forte attesa sulla possibilità che tale nuova Entità possa risolvere le attuali divergenze spesso riscontrate fra le FIU stesse in termini di autonomia, competenze e strumenti. La formale istituzione di un punto centrale vuole pertanto potenziare il coordinamento europeo tra le unità di intelligenza finanziaria e promuoverne maggiormente un atteggiamento tipico da destinatario, ossia la “collaborazione attiva”. Mossa da tale obiettivo l’Autorità non parte certo da un foglio bianco, come è noto, infatti le FIU già dal 2006 si sono organizzate in un gruppo informale di confronto e coordinamento che ha dato vita alla piattaforma delle FIU dell’Unione Europea (“Piattaforma”) presieduta dalla Commissione Europea e riconosciuta ufficialmente dalla IV Direttiva AML. Tale Piattaforma è impiegata in particolare per lo sviluppo delle forme e degli strumenti di collaborazione tra le FIU, per la definizione di criteri per l’individuazione di operazioni sospette cross-border e per la promozione e il coordinamento di analisi congiunte. È altresì coinvolta nella gestione di FIU.net, l’infrastruttura di comunicazione tra le FIU dell’Unione Europea. Tale Piattaforma non verrà sostituita dall’AMLA, anzi continuerà a operare e a produrre materiali di supporto, grazie anche alla futura standardizzazione dei template da utilizzare per lo scambio di informazioni tra le unità e ai futuri sviluppi degli strumenti IT a disposizione. La nuova Autorità gestirà in modalità accentrata FIU.Net, al fine di agevolare le indagini su attività e transazioni sospette in un contesto transfrontaliero e rafforzare, quindi, la lotta contro i crimini finanziari.
AMLA inizierà a lavorare come supervisore indiretto europeo e coordinatore delle FIU locali già da luglio 2025, mentre il ruolo di supervisore diretto verrà assunto a partire dal 2028.
3. Il ruolo dell’AMLA (II) | Il percorso di armonizzazione delle norme e altri ruoli
Se da un lato abbiamo parlato del ruolo di coordinatore fra soggetti regolatori è importante anche sottolineare, dall’altro lato, il ruolo che svolgerà l’Autorità sul processo di armonizzazione normativa nell’ambito dell’Unione Europea. Compito sicuramente primario dell’AMLA, che si concretizzerà nella responsabilità di integrare l’AML package e le norme comunitarie in materia di AML/ CFT, tramite elaborazione di norme tecniche di regolamentazione (“RTS”) e di attuazione (“ITS”), nonché emanando linee guida, opinioni e orientamenti. Nello specifico, l’AMLA dovrà predisporre bozze di RTS e ITS, alcune delle quali si vocifera possano vedere la luce già dal prossimo febbraio, e che dovranno poi essere adottate dalla Commissione Europea nella forma di regolamenti delegati e di esecuzione. A tal proposito, le prime linee guida sono attese entro il 10 luglio 2026, quando entreranno in vigore le prime disposizioni normative del Regolamento (UE) 2024/1624 (“Regolamento AML”) relative all’accesso al registro dei titolari effettivi.
Esistono poi alcuni altri ruoli che, sebbene non primari, vale la pena menzionare per avere una visione chiara dell’impegno che l’AMLA dovrà mettere in campo per non deludere le aspettative. Fra questi, sicuramente: i) l’Autorità di organizzare corsi di formazione per sensibilizzare e gestire i rischi di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo; ii) la possibilità di svolgere un ruolo di mediazione tra le FIU qualora emergessero problematiche di vario genere.
Con particolare riferimento a quest’ultimo, l’aspettativa è che l’Autorità possa fornire sostegno e coordinamento nelle analisi tematiche congiunte di selezionati casi cross-border portati all’attenzione dalle FIU stesse, dove il rifiuto a partecipare dovrà essere motivato. L’Autorità europea avrà, inoltre, la responsabilità di individuare i temi per i quali possa valere la pena sviluppare una metodologia consolidata e armonica che consenta la conduzione di analisi congiunte fra le FIU. AMLA avrà, inoltre, la facoltà di condurre valutazioni periodiche delle attività delle FIU ed eseguire peer reviews delle Autorità di vigilanza non finanziaria, per assicurare convergenza e alta qualità di sorveglianza. Potrà altresì richiedere alle Autorità nazionali di vigilanza non finanziaria di assicurare l’osservanza dei requisiti di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo nel loro ambito di competenza, nonché potrà indagare su qualsiasi potenziale violazione da parte delle Autorità stesse.
È importante specificare che l’AMLA non avrà compiti operativi (ad esempio non riceverà né analizzerà segnalazioni di operazioni sospette) e non sostituirà le FIU locali, che manterranno la gestione delle segnalazioni di operazioni sospette (“SOS”) e il contatto diretto con i segnalanti. L’AMLA ricoprirà in ogni caso un ruolo importante nella gestione delle SOS, in quanto dovrà stabilire i formati standard per l’invio delle stesse da parte dei soggetti obbligati e per la trasmissione delle registrazioni di operazioni. Emanerà altresì degli indicatori di anomalia trasversali, fatta salva la possibilità per la singola FIU locale di adottarne un numero superiore.
Infine, l’AMLA sarà un centro di competenze di alto livello con poteri anche in materia di sanzioni cross-border, aspetto non di prerogativa delle FIU locali, nonché rivestirà un peso politico sulla scena internazionale, con l’auspicio di poter agire come spinta per il superamento delle carenze di alcuni Stati nel panorama internazionale.
4. La governance di AMLA | Organi, funzioni e strutture
La governance dell’AMLA sarà composta da due organi collegiali: Comitato Esecutivo (i.e. Executive Board) e il Consiglio Generale (i.e. General Board).
Il Comitato Esecutivo, in particolare, sarà composto dal Presidente e da cinque membri indipendenti a tempo pieno, compreso il vicepresidente. Tale organo ricoprirà ruoli esecutivi e adotterà decisioni nei confronti dei singoli soggetti obbligati o delle singole Autorità di vigilanza. Lo stesso prenderà, inoltre, decisioni in merito al progetto di bilancio e ad altre questioni relative alle operazioni e al funzionamento dell’AMLA.
Il Consiglio Generale sarà formato da due componenti: una di vigilanza, con rappresentanti delle Autorità pubbliche responsabili della vigilanza antiriciclaggio (un rappresentante votante per Stato membro); un’altra dedicata alle FIU, a cui parteciperanno i responsabili delle singole unità di tutti gli stati membri dell’Unione Europea. Sarà presente anche un rappresentante della Commissione Europea senza diritto di voto. Osservatori senza diritto di voto saranno inviati anche dalla Banca Centrale Europea, dalle tre Autorità di vigilanza europea (i.e. EBA, EIOPA, ESMA), dall’Ufficio Europeo per la lotta antifrode (i.e. OLAF), da Europol, Eurojust e dalla Procura Europea (i.e. EPPO).
Verrà, infine, istituito un comitato permanente (i.e. Standing committee), un corpo ristretto che agirà quale filtro tra il Comitato Esecutivo e le FIU.
Quanto a compiti e poteri, il Consiglio Generale sarà responsabile dell’adozione di tutti gli strumenti normativi. Inoltre, nel proprio ruolo di supervisore, fornirà pareri sulle decisioni – relative ai soggetti obbligati sottoposti a vigilanza diretta – elaborate da un gruppo di vigilanza comune e ristretto, prima dell’adozione definitiva da parte del Comitato Esecutivo.
Al vertice della nuova Autorità sarà nominato un Presidente (i.e. Chair) che presidierà i due organi direttivi, partecipando alle assemblee e ai tavoli di lavoro. Per la gestione quotidiana dell’AMLA, la preparazione e l’attuazione del programma di lavoro annuale, nonché per la stima e gestione del bilancio sarà inoltre nominato un Direttore Esecutivo (i.e. Executive Director).
In ultimo, per quanto concerne il finanziamento dell’AMLA, circa il 30% del bilancio sarà composto da budget fornito dall’Unione Europea, mentre il restante 70% dalle commissioni corrisposte dal settore finanziario, calcolate secondo una metodologia che prenderà in considerazione la diretta supervisione, il profilo di rischio del soggetto obbligato e il suo fatturato. Si precisa che gli enti creditizi e finanziari che non saranno soggetti a supervisione diretta, così come i soggetti obbligati non finanziari, non dovranno pagare alcuna commissione.
5. I prossimi passi
Per avviare e coordinare le fasi preparatorie relative all’istituzione della nuova Autorità, è stata creata una task force dedicata che garantirà altresì l’adozione delle prime decisioni e azioni, quali ad esempio l’assunzione di personale amministrativo e operativo o la gestione del bilancio. Tra la fine del 2024 e l’inizio del 2025 è prevista la nomina del Presidente dell’AMLA, che rappresenterà pubblicamente e legalmente l’Autorità.
L’AMLA avvierà la propria operatività nell’estate del 2025 e nel corso del 2026 si terranno le prime consultazioni sulle norme di attuazione. La selezione dei 40 gruppi o soggetti che saranno sottoposti a vigilanza diretta è invece prevista nel corso del 2027, così da garantire l’avvio dell’attività di vigilanza diretta e la piena operatività con l’avvento del 2028.
Fonte: AMLA website
6. Conclusioni
L’aspettativa è che l’istituzione della nuova Autorità possa portare una ventata di novità per gli operatori destinatari della normativa antiriciclaggio, oltre che ovviamente per le FIU. Lo stesso dimensionamento ad oggi in corso per il personale operativo dell’Autorità, dalle indiscrezioni pervenute, lascia pensare ad un presidio forte e focalizzato per ogni singolo intermediario facente parte del panel dei 40 gruppi e soggetti. A fronte di un tale impegno, ci si attende che i destinatari e gli operatori economici in ambito AML/ CFT debbano organizzarsi per tempo per fronteggiare adeguatamente l’impatto previsto. A tal fine, l’istituzione di un presidio ad hoc potrebbe essere adeguato, per non rischiare di essere presi alla sprovvista ed essere sempre in grado di tenere il passo con le novità.
Al riguardo è interessante notare che la funzione antiriciclaggio ha vissuto:
- nei suoi primi due o tre lustri seguenti l’istituzione, un processo di progressivo popolamento e rafforzamento dimensionale;
- negli ultimi cinque anni circa, un processo di graduale efficientamento grazie all’adozione di nuove tecnologie.
È possibile ad oggi ipotizzare per il prossimo futuro, e forse potremmo dire auspicare, un ritorno al rafforzamento dimensionale, oltre che tecnologico, per fronteggiare al meglio lo “tsunami” normativo alle porte.
[1] C.d. “soggetti obbligati selezionati”, come definiti all’art. 2, comma 1, punto 1 del Regolamento (UE) 2024/1620.
[2] Articolo 6, comma 1 del Regolamento (UE) 2024/1620.
[3] Articolo 16, comma 1, ibidem.
[4] Articolo 5, comma 3, lettera c) del Regolamento (UE) 2024/1620 e articolo 14 ibidem.
[5] Articolo 32, comma 2, ibidem.
