1. Introduzione
Con il Quadro Temporaneo per le misure di aiuto di stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza della COVID-19 (“Quadro Temporaneo”),[1] la Commissione Europea (“Commissione”) ha fornito agli Stati Membri i criteri da seguire per ottenere l’autorizzazione preventiva ai sensi dell’art. 108, comma 3 del Trattato sul Funzionamento dell’UE (“TFUE”).
In particolare, la Sezione 3.1. del Quadro Temporaneo è dedicato agli aiuti di importo limitato a “800.000 EUR per impresa”.[2] Tale ultimo termine non è ulteriormente definito nel Quadro Temporaneo.
In Italia, il D.L. Rilancio[3] ha introdotto un Regime Quadro che consente alle Regioni, Province autonome, enti territoriali e Camere di Commercio di adottare misure di aiuto in conformità al Quadro Temporaneo.[4] In particolare, l’art. 54 riprende la disposizione della Sezione 3.1 del Quadro Temporaneo.
Con una circolare del 18 giugno 2020 (la “Circolare”), il Dipartimento per politiche europee ha chiarito a beneficio degli enti locali che “il calcolo deve essere effettuato rispetto non alla singola impresa, ma rispetto al concetto di singola unità economica”. Dunque, secondo la Circolare, “se si è in presenza di diverse entità legali che fanno tutte parti di uno stesso gruppo, è il gruppo che deve essere considerato “impresa” ai fini della soglia massima di 800.000 euro”. In applicazione di tale criterio, se A e B appartengono a un gruppo e la prima ha ottenuto un aiuto di ammontare pari a 800.000 EUR, per l’impresa B diventa impossibile accedere a misure ai sensi della Sezione 3.1 del Quadro Temporaneo e, se nondimeno ha ricevuto un aiuto, andrebbe restituita qualsiasi somma in eccesso della ridetta soglia di 800.000 EUR.
In questa breve nota si illustra innanzitutto la specificità del concetto di singola unità economica nella disciplina euro-unitaria in materia di aiuti di Stato. Sulla scorta di questa premessa, si illustrano spunti per una rilettura che, pur rimanendo nel solco della giurisprudenza, permetterebbe di ammettere al beneficio del punto 3.1. del Quadro Temporaneo più imprese che appartengono a uno stesso gruppo in assenza di effetti distorsivi.
2. La specificità delle nozioni di impresa e singola unità economica in materia di aiuti di Stato
In base a consolidati principi giurisprudenziali in materia antitrust, un gruppo corrisponde ad una singola unità economica.[5] Da tale principio discende l’imputabilità alla capogruppo del comportamento infrattivo della controllata tipicamente in sede di applicazione del divieto di inteste restrittive.[6]
Tuttavia, come affermato dalla Corte di Giustizia,[7] il concetto di ‘singola unità economica’ sviluppato in sede antitrust non è automaticamente applicabile nel mondo degli aiuti di Stato, in cui ha assunto una valenza specifica. In tale ambito, infatti, il concetto di ‘singola unità economica’ è principalmente funzionale alla corretta individuazione del beneficiario di un aiuto che si rivela illegittimo e incompatibile e va, dunque, recuperato.
In particolare, tale necessità emerge quando sono state effettuate operazioni all’’interno di un gruppo, per cui occorre stabilire “quale impresa all’interno di un gruppo di imprese che formano un’unità economica abbia beneficiato dell’aiuto”.[8] Analogamente, la Commissione svolge indagini simili per individuare il beneficiario all’interno di un gruppo quando deve applicare la giurisprudenza Deggendorf (in base alla quale un’impresa non può beneficiario di un nuovo aiuto mentre è soggetta ad un obbligo di restituzione di un aiuto incompatibile).[9]
La giurisprudenza riconosce che la Commissione gode di discrezionalità negli accertamenti che svolge per individuare il beneficiario effettivo all’interno di un gruppo.[10]
3. Elementi per l’interpretazione del termine “impresa” nell’ambito del punto 3.1 del Quadro Temporaneo
Il punto 11 della Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto – come anche la Circolare – fa eco dei principi appena sopra illustrati e indica che “Ai fini dell’applicazione della normativa sugli aiuti di Stato, diversi enti con personalità giuridica distinta possono essere considerati come una singola unità economica. Si considera quindi che tale unità economica costituisca l’impresa interessata. A tale riguardo, per la Corte di giustizia è rilevante l’esistenza di una quota di controllo e di altri legami funzionali, economici e organici”.[11]
Tuttavia, come osservato, l’insegnamento della giurisprudenza non autorizza a ritenere che un aiuto concesso a una singola impresa sia automaticamente un aiuto concesso al gruppo, conclusione che, invece, va supportata da un’analisi caso per caso. Al riguardo, si può citare la sentenza C-357/14, concernente un contratto di lungo periodo di fornitura di energia elettrica con un ente pubblico, in cui la Corte ha riconosciuto che il contratto in questione era una misura di aiuto che beneficiava il fornitore, ma tale vantaggio non si estendeva automaticamente ai suoi azionisti (che ne avevano acquistato la proprietà in sede di privatizzazione).[12]
È in ossequio a tali principi che, nell’applicare la suddetta disposizione del Quadro Temporaneo, si potrebbe lasciare alle imprese appartenenti a un gruppo di provare che l’aiuto concesso a una consociata non si è trasmesso ulteriormente.
Ad esempio, nella Raccomandazione della Commissione del 6 maggio 2003 sulla definizione di microimprese, piccole e medie imprese (“Raccomandazione PMI”),[13] l’appartenenza a un gruppo (per il tramite di una relazione di controllo attraverso una persona fisica) non fa perdere automaticamente la qualifica di PMI (cui possono essere sottese una serie di provvidenze), ma occorre altresì verificare se le imprese soggette al controllo comune sono anche attive sullo stesso mercato o su mercati contigui.[14]
Oltre ad essere coerente con i principi della giurisprudenza esposti supra, questa interpretazione avrebbe il pregio di evitare che società appartenenti a gruppi possano in certi casi avvantaggiarsi delle misure ex punto 3.1 del Quadro Temporaneo in modo sproporzionato. Infatti, società appartenenti allo stesso gruppo e attive sugli stessi mercati hanno probabilmente sinergie tali da assorbire meglio lo shock causato dalla pandemia rispetto ai concorrenti imprese autonome. Viceversa, se due società del medesimo gruppo sono attive in mercati lontani dal punto di vista del prodotto e/o geografico, la loro situazione non è diversa da quella delle imprese autonome attive su tali mercati e non è quindi sproporzionato che ciascuna impresa appartenente al gruppo possa avere accesso alle misure di aiuto in discussione.
4. Conclusione
L’interpretazione delle disposizioni del punto 3.1 del Quadro Temporaneo, nella parte in cui fa riferimento alla nozione di impresa, suscita dubbi in sede applicativa, particolarmente acuti tenuto conto del contesto emergenziale. Sarebbe auspicabile un chiarimento tale da non escludere dal beneficio dell’aiuto in maniera automatica le società appartenenti a un gruppo. A queste ultime dovrebbe essere data l’opportunità di provare i confini entro cui una misura di aiuto ha effettivamente spiegato effetti. In analogia con quanto stabilisce la Raccomandazione PMI, si potrebbe al riguardo prevedere un criterio basato sul mercato rilevante, per cui, nel caso di società attive su mercati lontani dal punto di vista del prodotto o geografico, ciascuna di esse potrebbe richiedere l’accesso alle misure di aiuto.
[1] Comunicazione della Commissione europea recante il Quadro Temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del Covid-19 del 19 marzo 2020 (C (2020) 1863), e successive modifiche del 3 aprile 2020, dell’8 maggio 2020, del 29 giugno 2020 e del 13 ottobre 2020.
[2] Nel settore della pesca e dell’agricoltura le soglie sono rispettivamente di EUR 120.000 e EUR 100.000.
[3] Decreto-Legge n. 34 del 19 maggio 2020, convertito con modificazioni dalla L. 17 luglio 2020, n. 77.
[4] Il Regime Quadro è stato autorizzato dalla Commissione con decisione del 21 maggio 2020 (SA.57021).
[5] Cfr. Sentenza della Corte di Giustizia del 14 luglio 1972, 48/69, Imperial Chemical Industries, para. 132.
[6] Per completezza, si ricorda che spetta all’autorità procedente provare che (i) la capogruppo ha la capacità di esercitare una influenza determinante sulla controllata e che (ii) la capogruppo ha esercitato in concreto tale potere. Cfr. Sentenza della Corte di Giustizia del 26 settembre 2013, C-179/12P, Dow Chemical, para. 55(“the Commission cannot merely find that the parent company is in a position to exercise decisive influence over the conduct of its subsidiary, but must also check whether that influence was actually exercised”); cfr. anche Conclusioni dell’avvocato generale Kokott del 23 aprile 2009, nella causa C-97/08 P, Akzo Nobel, para. 47.
[7] Sentenza del Tribunale UE dell’8 settembre 2009, T‑303/05, AceaElectrabel/Commissione, paras. 135 e ss. (“Tuttavia, l’art. 81 CE non è in discussione nella specie e non può ricorrersi alla nozione di unità economica sviluppata dalla giurisprudenza in tale contesto per escludere l’applicazione dell’art. 81, n. 1, CE, che sancisce il divieto di intese. Non è pertanto pertinente, ai fini della specie, accertare se l’art. 81 CE potesse o meno applicarsi. Ad abundantiam, i poteri esercitati dall’Electrabel e dall’ACEA nelle materie più importanti, concernenti l’orientamento strategico della ricorrente, non avvalorano la tesi di un’effettiva autonomia funzionale di quest’ultima. Quindi, anche nel contesto non pertinente dell’applicazione della giurisprudenza in materia di intese, la tesi della ricorrente non risulta convincente. Non è tantomeno pertinente il dibattito tra le parti sull’applicazione di diversi articoli del regolamento (CE) del Consiglio 20 gennaio 2004, n. 139, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese (GU L 24, pag. 1). Non si tratta, nella specie, di applicare i criteri definiti dal Consiglio in tale contesto per individuare le operazioni assoggettate al detto controllo. Atteso che la causa in esame non si colloca né nel settore delle intese né in quello delle concentrazioni, bensì in quello degli aiuti di Stato, occorre far riferimento alla nozione di unità economica elaborata dalla giurisprudenza in tale settore”), confermata dalla Sentenza della Corte di Giustizia del 16 dicembre 2010, C-480/09 (cfr. paras. 66 e ss.).
[8] Cfr. Comunicazione della Commissione sul recupero degli aiuti di Stato illegali e incompatibili (2019/C 247/01), paras. 85-86.
[9] Cfr. Sentenza Acea, C-480/98, paras. 47 e ss.
[10] Cfr. sentenza del Tribunale UE del 29 giugno 2000, T-234/95, DSG/Commissione, para. 124 (“è necessario verificare se ci si trovi di fronte ad un’unità economica nel momento in cui si deve identificare il beneficiario di un aiuto […]. A tale proposito, il Tribunale ha statuito che la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale nel determinare se talune società appartenenti ad un gruppo debbano essere considerate come unità economica o come giuridicamente e finanziariamente autonome ai fini dell’applicazione del regime degli aiuti di Stato […]”).
[11] Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (2016/C 262/01).
[12] Cfr. Sentenza della Corte di Giustizia del 1 ottobre 2015, C-357/14, Electrabel e Dunamenti Erőmű / Commissione, para. 92 (“Infatti, dalla sentenza impugnata e, in particolare, dai suoi punti 28 e 29, risulta chiaramente che l’aiuto di Stato la cui esistenza è stata accertata dalla Commissione nella decisione controversa e che, di conseguenza, è stato oggetto di un’analisi da parte del Tribunale nella suddetta sentenza, era costituito da un vantaggio conferito da tale accordo soltanto alla Dunamenti Erőmű e non ai suoi azionisti”).
[13] Raccomandazione della Commissione del 6 maggio 2003 relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese, notificata con il numero C(2003) 1422.
[14] In particolare, secondo l’art. 3, comma 3 della Raccomandazione PMI, “si considera mercato contiguo il mercato di un prodotto o servizio situato direttamente a monte o a valle del mercato in questione”.
