I pareri delle Commissioni riunite delle Camere sullo schema di Decreto legislativo attuativo della Direttiva 2014/95/UE

Il 15 e il 16 novembre le Commissioni riunite 2^a (Giustizia) e 6^a (Finanze e tesoro) del Senato e II (Giustizia) e VI (Finanze) della Camera dei Deputati hanno espresso al Governo, rispettivamente, parere non ostativo con condizione e osservazioni[1] e parere favorevole con osservazioni[2] sullo schema di decreto recante attuazione della Direttiva 2014/95/UE per quanto riguarda la comunicazione di informazioni di carattere non finanziario e di informazioni sulla diversità da parte di talune imprese e di taluni gruppi di grandi dimensioni(lo “Schema di Decreto”)[3].

In particolare, il parere delle Commissioni riunite del Senato rileva, tra l’altro, che l’articolo 8 dello Schema di Decreto introduce differenziazioni di trattamento delle condotte ivi previste che, sotto il profilo sanzionatorio, non appaiono ragionevoli.

Più precisamente, la condotta di cui all’art. 8, comma 2 (omessa allegazione della relazione del soggetto incaricato della revisione legale dei conti sulla conformità delle informazioni) posta in essere dagli amministratori dell’ente pubblico che volontariamente redige e pubblica la dichiarazione di carattere non finanziario (la “Dichiarazione”), nonostante sia meno grave di quella di cui all’art. 8, comma 4 (indicazione di fatti materiali non rispondenti al vero o omissione di fatti materiali rilevanti la cui informazione è richiesta), sarebbe punita, di fatto, con una sanzione amministrativa pecuniaria più elevata rispetto a quella prescritta per la condotta più grave. Infatti, la prima fattispecie verrebbe sanzionata nel massimo fino ad Euro 100.000,00, mentre la seconda – in forza della riduzione della metà prevista dal secondo periodo del comma 4 – verrebbe sanzionata nel massimo fino ad Euro 75.000,00.

Si tratta di un’incongruenza che pare difficilmente giustificabile, per due motivi:

1. la riduzione della metà della sanzione prevista a favore degli amministratori degli enti pubblici che, su base volontaria, redigono e pubblicano la Dichiarazione, è prescritta solo nell’ipotesi di cui al comma 4 (e comma 3) e non anche nell’ipotesi di cui al comma 2; e
2. le fattispecie di cui al comma 2 (la meno grave) e al comma 4 (la più grave) appaiono sanzionate, sia nel minimo che nel massimo, in misura coerente con la loro gravità soltanto se poste in essere dagli amministratori degli enti di interesse pubblico obbligati a redigere e pubblicare la Dichiarazione, come si evince dalla seguente tabella.

Tale disparità di trattamento, se cristallizzata nella norma, potrebbe essere sottoposta al vaglio di (il)legittimità della Corte Costituzionale, in quanto potrebbero risultare “violati i principi di proporzionalità e ragionevolezza di cui agli articoli 3 e 117, primo comma della Costituzione, anche con riferimento all’articolo 51 della Direttiva 2013/34/UE[4]”, come rilevato nel parere del Senato.

Le Commissioni del Senato, quindi, hanno subordinato il parere favorevole allo Schema di Decreto alla condizione che “all’articolo 8, comma 2, venga soppresso il riferimento agli amministratori del soggetto di cui all’articolo 7 ovvero venga previsto che a loro carico la sanzione sia ridotta della metà, analogamente a quanto previsto ai successivi commi 3 e 4 dell’articolo 8”. Tale seconda opzione appare condivisibile e coerente con il regime prescritto per le altre condotte previste dall’articolo 8 nei confronti degli amministratori dell’ente pubblico che volontariamente redigano e pubblichino la Dichiarazione e, soprattutto, appare una soluzione ragionevole.

L’incongruenza di cui sopra è stata peraltro rilevata, seppur più genericamente, anche dalle Commissioni riunite della Camera, le quali, nel rendere il parere, hanno suggerito al Governo di valutare “l’opportunità di meglio articolare l’impianto sanzionatorio di cui all’articolo 8 dello schema di decreto legislativo”.

Per quanto riguarda le ulteriori osservazioni sollevate dalle Commissioni riunite del Senato e della Camera, si segnala che entrambe suggeriscono al Governo di valutare di modificare il comma 6 dell’articolo 8, prevedendo che, in luogo delle disposizioni generali di cui alla legge del 24 novembre 1981, n. 689 (“Modifiche al sistema penale”), si applichino alla procedura sanzionatoria le norme specifiche sui procedimenti sanzionatori della Consob (articoli 194-bis, 195 e 195-bis del TUF).

Ciò garantirebbe maggiore uniformità e coerenza, cristallizzando, tra l’altro, in capo al giudice ordinario (Corte d’Appello) la giurisdizione nei giudizi di opposizione avverso i provvedimenti sanzionatori della Commissione.

Pur ritenendo, nel complesso, l’osservazione corretta, qualche perplessità, comunque, rimane sul fatto che sia stata rimessa esclusivamente alla Consob la competenza ad irrogare le sanzioni per la violazione dello Schema di Decreto, posto che l’ambito soggettivo di applicazione del provvedimento non si limita agli emittenti, ma include anche enti di interesse pubblico non soggetti alla vigilanza della Commissione (quali, ad esempio, le banche e le assicurazioni non quotate).

Si auspica che il punto venga risolto nell’ambito delle disposizioni di coordinamento di cui all’osservazione delle Commissioni di Camera e Senato che suggeriscono al Governo di prevedere “adeguate forme di coordinamento e collaborazione tra la Consob, la Banca d’Italia e l’IVASS, volte a favorire un equilibrato esercizio delle rispettive competenze nei confronti dei soggetti da esse vigilati e rientranti nell’ambito di applicazione del decreto”.

Altro suggerimento delle Commissioni è coordinare la normativa recata dallo Schema di Decreto con le previsioni del D. Lgs. 231/2001, relativo alla responsabilità amministrativa degli enti, considerato che lo Schema di Decreto interviene anche sui temi del governo societario.

Tra le altre osservazioni sollevate dalle Commissioni riunite del Senato, inoltre, si segnalano le seguenti: i) “inserire meccanismi premiali per le PMI che decidono volontariamente di sottostare agli obblighi di informativa non finanziaria”; ii)“adottare un approccio graduale per allargare il perimetro delle imprese coinvolte dagli obblighi di informativa anche al fine di acquisire competenze specifiche ed attivare le procedure necessarie”; iii)“chiarire senz’altro con maggiore precisione gli atti ed i comportamenti che ricadono nell’ambito temporale di applicazione della normativa in questione, soprattutto con riferimento alle implicazioni di carattere sanzionatori (…) e chiarire che le disposizioni si applicano «con riferimento alle dichiarazioni e relazioni relative» agli esercizi finanziari aventi inizio a partire dal 1° gennaio 2017”.

Tra le altre osservazioni delle Commissioni riunite della Camera, invece, si segnalano le seguenti: valutare i)“l’opportunità di meglio definire il ruolo dell’organo di controllo interno, in modo che esso risulti coerente con la generale ripartizione delle competenze che l’ordinamento prevede tra gli organi sociali e, in particolare, di tenere conto dell’esclusiva assegnazione delle funzioni gestionali in capo all’organo di amministrazione”; ii) valutare “l’opportunità di indicare con maggiore chiarezza le modalità ed i termini previsti per la trasmissione della dichiarazione di carattere non finanziario, individuale o consolidata, all’organo di controllo e ai revisori incaricati della certificazione esterna, in particolare nel caso in cui tali dichiarazioni non siano contenute nella relazione sulla gestione ma costituiscano un documento separato, in coerenza con le tempistiche previste dall’ordinamento per la circolazione dei documenti a corredo dei bilanci”; iii) “definire le funzioni sanzionatorie attribuite alla CONSOB dall’articolo 8 dello schema di decreto legislativo, in coerenza con quanto la normativa vigente prevede per i soggetti da essa vigilati, attribuendo a tale Autorità poteri anche di tipo istruttorio ed ispettivo, volti a prevenire possibili violazioni, anche tramite la previsione di un potere regolamentare che consenta di integrare e dare esecuzione alle disposizioni di rango primario in materia”.