Con l’entrata in vigore, lo scorso 01 maggio 2016, del Regolamento (UE) n. 952/2013 del 9 ottobre 2013 (GUUE – L. n. 269 del 10.10.2013) che istituisce il nuovo Codice doganale dell’Unione (CDU), importanti modifiche sono intervenute nella disciplina delle garanzie delle obbligazioni doganali al fine di ricercare un necessario bilanciamento tra l’esigenza di rafforzare la tutela degli interessi finanziari dell’Ue e la semplificazione degli adempimenti amministrativi, funzionale ad una maggiore libertà dei traffici commerciali internazionali.
Come noto, infatti, in base all’art. 311, par. 2, del TFUE e alla Decisione del Consiglio UE del 26.05.2014, n. 335, il sistema di finanziamento dell’Unione europea è composto, tra le altre, dalle entrate provenienti dalle risorse proprie tradizionali costituite anche dai dazi della tariffa doganale comune e altri dazi fissati o da fissare da parte dell’Unione sugli scambi con paesi terzi, dazi doganali sui prodotti che rientrano nell’ambito di applicazione del Trattato CECA, nonché i contributi e gli altri dazi previsti nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero. In tale contesto è, pertanto, comprensibile, il rilievo che l’istituto della garanzia assolve a presidio dell’effettiva riscossione delle obbligazioni doganali.
Ciò premesso, e passando ad illustrare sinteticamente le principali novità sull’argomento, va osservato che rispetto al previgente regime normativo, il legislatore europeo nell’ottica di una maggiore tutela degli interessi finanziari unionali ha stabilito il principio dell’obbligatorietà della garanzia per l’accesso a tutti i regimi doganali speciali soggetti ad autorizzazione e per la custodia temporanea, precisando in maniera tassativa le ipotesi in cui il rilascio della garanzia viene escluso o rimesso alla discrezionalità dell’autorità doganale (art. 89, par. 8 CDU). Al contempo, la nuova disciplina consente lo svincolo della garanzia solo al momento in cui l’obbligazione doganale o l’obbligo di pagamento degli altri oneri è estinto o non può più sorgere, permettendo in tal modo la possibilità che la stessa possa venire utilizzata anche per il recupero dei dazi e degli altri oneri, quali IVA o accise, accertati in seguito a revisione della dichiarazione doganale sulle merci in relazione alle quali la garanzia stessa era stata rilasciata.
Sotto il profilo sistematico, riveste specifico rilievo la differente disciplina, introdotta dal nuovo codice, tra garanzie per obbligazioni doganali già esistenti, come nel caso di revisione dell’accertamento, e garanzie per obbligazioni che potrebbero sorgere e quindi potenziali, come quelle relative all’ammissione ai regimi speciali (art. 89, par. 1 CDU).
Inoltre, la garanzia può venire rilasciata a copertura di obbligazioni doganali riferite ad un solo Stato membro o a più Stati membri, introducendo in quest’ultimo caso la figura della c.d. ‘garanzia a validità europea’ che consente, in via generale, il riconoscimento della stessa anche per la copertura di operazioni doganali compiute in Stati membri diversi da quello in cui è stata rilasciata, determinando un ampliamento della validità territoriale del titolo. In quest’ultimo caso, analogamente al regime del transito comunitario, l’art. 89, par. 2 CDU stabilisce che la garanzia deve coprire l’importo del dazio all’importazione o all’esportazione e gli altri oneri dovuti (IVA all’importazione ed eventuali accise), mentre nell’ipotesi in cui la garanzia sia utilizzata in un solo Stato membro (c.d. garanzia nazionale), essa deve coprire almeno l’importo del dazio.
Analogamente alla previgente disciplina il nuovo codice doganale consente la possibilità di costituire la garanzia in modalità isolata, ossia per merci o dichiarazioni specifiche, o in modalità globale, a copertura di obbligazioni doganali relative a due o più operazioni, dichiarazioni o regimi. Da segnalare a quest’ultimo riguardo l’estensione della copertura della garanzia globale anche a più dichiarazioni o regimi doganali che il vecchio codice limitava soltanto alle operazioni.
La costituzione della garanzia globale viene subordinata, tuttavia, ad uno speciale procedimento di autorizzazione da parte dell’autorità doganale in ragione del potenziale maggiore rischio di esposizione a cui è sottoposto il debito doganale che, potendo ricomprendere anche una pluralità di operazioni o dichiarazioni doganali, potrà implicare una copertura per valori e durata elevati. A tal fine, l’art. 95, par 1, stabilisce che l’autorità doganale rilascia l’autorizzazione all’utilizzo di una garanzia globale solo qualora l’operatore dimostri, oltre al requisito della ‘stabilità nel territorio doganale dell’Unione’, anche la sussistenza di specifiche condizioni di affidabilità commerciale, quali la comprovata osservanza della normativa doganale e fiscale, l’assenza di reati connessi all’attività economica esercitata, il regolare ricorso ai regimi doganali per i quali è previsto il rilascio della garanzia o la gestione di magazzini di deposito, il rispetto di determinati standard di competenza o il possesso di qualifiche professionali connesse all’attività svolta che, in definitiva, corrispondono ai requisiti previsti dall’art. 39, par. 1, let. a) per il rilascio della certificazione di Operatore economico autorizzato (AEO).
Il possesso dei requisiti per il rilascio della certificazione AEO consente, altresì, all’operatore di beneficare dell’esonero o della riduzione dell’importo della garanzia, qualora la stessa venga costituita per più operazioni doganali (garanzia globale) e riguardi le obbligazioni potenziali che potrebbero sorgere. Al riguardo, l’art. 84 del Regolamento delegato (UE) n. 2446 del 28.07.2015 che integra il Codice doganale dell’Unione in relazione alle modalità applicative di alcune disposizioni, indica nel dettaglio i requisiti che devono essere soddisfatti affinché possa venire concessa una riduzione della garanzia globale al 50% o al 30% dell’importo di riferimento, o un esonero totale. In caso di obbligazioni doganali già esistenti, invece, gli operatori AEO potranno beneficiare, a richiesta e senza ulteriori accertamenti, di una riduzione dell’importo di riferimento pari al 70%, con la conseguenza che il valore della garanzia verrà commisurato al 30% dell’obbligazione doganale.
E’ evidente che sotto questo profilo la disciplina dell’esonero e/o riduzione delle garanzie si inserisce nel regime agevolativo già riconosciuto agli operatori in possesso di certificazione AEO, che consente un alleggerimento dei controlli doganali successivamente al rilascio dell’autorizzazione, nell’ottica di raggiungere una più elevata semplificazione nei traffici commerciali. Tuttavia, nonostante sia evidente la coincidenza dei requisiti richiesti in tema di agevolazioni sulle garanzie di cui all’art. 95 CDU con quelli previsti per l’attribuzione dello status di AEO, il rilascio dell’autorizzazione ad avvalersi di una garanzia globale potrà prescindere dal possesso in capo al richiedente della qualifica di AEO, i cui requisiti costituiscono soltanto dei parametri del giudizio di affidabilità dell’operatore che richiede la garanzia e non anche il presupposto del relativo rilascio.
Con particolare riferimento ai rapporti tra le disposizioni del nuovo codice e la disciplina doganale nazionale va, infine, rilevato che l’introduzione del principio dell’obbligatorietà della garanzia per l’ammissione ai regimi speciali, implicherà la disapplicazione per incompatibilità con l’ordinamento europeo delle disposizioni nazionali contenute nell’art. 90 del D.P.R. 23.01.1973, n. 43 (Testo unico delle leggi doganali – TULD) in tema esonero e riduzione della garanzia dell’obbligazione doganale. Infatti, nei casi in cui il nuovo codice doganale stabilisce l’obbligo della costituzione della garanzia per il dazio e gli altri oneri dovuti, risulteranno totalmente inapplicabili le disposizioni del TULD in tema di esonero o riduzione con riferimento alle garanzie a validità europea, spendibili in più Stati membri, per le quali opereranno le sole ipotesi di esenzione e/o riduzione fissate autonomamente dalla disciplina comunitaria. Al contrario, per le garanzie con validità nel solo territorio nazionale, per la quali la disciplina unionale esige la copertura del solo dazio; pertanto, l’art. 90 TULD in tema di esonero o riduzione, potrà continuare a trovare applicazione con riferimento alla fiscalità interna (IVA, accise o altri oneri fiscali) o nei casi in cui la disposizione venga richiamata da norme nazionali che non incidono sulle disposizioni doganali dell’Unione.