NPL: la strategia della Commissione europea di contrasto alla crisi da Coronavirus

1. Introduzione

Il 16 dicembre scorso la Commissione europea (la “Commissione”) ha pubblicato una attesa comunicazione nella quale illustra la sua strategia per contrastare l’accumulo di crediti deteriorati (“NPL”) a seguito della pandemia di COVID-19 (la “Comunicazione”), nota anche come il 2020 NPL Action Plan.[1]

Nel documento la Commissione evidenzia, innanzitutto, come le banche abbiano svolto un ruolo chiave nel limitare l’impatto della pandemia su famiglie e imprese, garantendo un flusso di liquidità. A tal riguardo, gli Stati membri UE hanno adottato significativi regimi di sostegno, quali la previsione di garanzie statali e moratorie sui pagamenti, che hanno alleviato le difficoltà emerse a seguito della pandemia e delle conseguenti restrizioni introdotte dai Governi nazionali per prevenire la diffusione della malattia.

Tali iniziative sono state supportate dalla Commissione, che ha adottato un Quadro temporaneo per consentire agli Stati membri di avvalersi della flessibilità prevista dalle norme sugli aiuti di Stato per sostenere l’economia nel contesto dell’epidemia.[2]

Sebbene la posizione finanziaria del settore bancario all’interno dell’UE rimanga solida, la Commissione ha ricordato che tutti gli Stati membri sono stati duramente colpiti dalla pandemia. Ne consegue che le banche sono esposte nei confronti di imprese ed individui, divenuti finanziariamente meno solidi, e, in particolare, nei confronti delle PMI e delle imprese che operano nei settori maggiormente colpiti dalla crisi, quali quelli dei trasporti, del turismo e alberghiero. È, dunque, possibile che la qualità delle attività bancarie e, di conseguenza, la capacità di erogare prestiti possa deteriorarsi.

In uno scenario così complesso, il principale timore della Commissione è legato al rischio che le banche possano accumulare un volume eccessivo di NPL nei loro bilanci. Sebbene i volumi di NPL e l’NPL ratio (in percentuale sul totale dei crediti lordi e delle anticipazioni) siano fortemente diminuiti dal 2015, negli ultimi mesi la diminuzione dei volumi di NPL è rallentata o si è interrotta. Pertanto, secondo la Commissione è necessario che gli Stati membri intraprendano azioni volte a prevenire l’accumularsi di NPL. A tal fine, è essenziale che le banche individuino in tempi rapidi i potenziali NPL e le sofferenze debitorie, di modo da avviare tempestivamente il processo di risoluzione e cessione degli stessi.

Tale obiettivo è stato riaffermato da Valdis Dombrovskis, Vicepresidente esecutivo della Commisione per Un’economia al servizio delle persone, sul rilievo che, sulla base delle passate esperienze, “è meglio affrontare il problema dei crediti deteriorati in modo rapido e deciso, soprattutto se vogliamo che le banche continuino a sostenere le imprese e le famiglie”.

La Commissione ha dunque ritenuto necessario monitorare la situazione per garantire che le banche mantengano la propria posizione di solidità e siano in grado di continuare a svolgere un ruolo costruttivo per favorire la ripresa dell’economia dell’UE. Pertanto, a settembre la Commissione ha organizzato una roundtable con gli stakeholders pubblici e privati per discutere una potenziale strategia per evitare un accumulo di NPL nei bilanci delle banche.

Va rilevato che la Commissione aveva già proposto misure volte a ridurre i livelli di NPL. A seguito dell’emissione da parte del Consiglio ECOFIN di un piano d’azione per affrontare il problema dei crediti deteriorati nel luglio 2017, la Commissiione aveva annunciato un pacchetto di misure nell’ottobre dello stesso anno[3], poi presentate nel marzo 2018. Il pacchetto comprendeva le seguenti misure:

• una proposta di Regolamento che introduce un backstop prudenziale obbligatorio in materia di NPL, imponendo alle banche di stabilire livelli minimi di copertura delle perdite per i nuovi prestiti (adottato nell’aprile 2019);
• una proposta di direttiva relativa ai gestori di crediti, agli acquirenti di crediti e al recupero delle garanzie reali, volta a favorire lo sviluppo dei mercati secondari degli NPL e a migliorare l’esecuzione forzata per i crediti garantiti da garanzie reali;
• un piano tecnico per la costituzione di società nazionali di gestione degli attivi (c.d. AMC Blueprint).

La direttiva proposta è attualmente in discussione al Parlamento europeo e, secondo la Commissione, l’approvazione di quest'ultima è di fondamentale importanza per affrontare il tema dell’accumulo di NPL.

Tuttavia, come emerso nella roundtable, la Commissione ritiene necessario completare il Piano d’azione avviato nel 2017, introducendo misure chiave specificamente volte a contrastare il prima possibile l’accumularsi degli NPL derivanti dalla crisi causata dalla pandemia di COVID-19. La strategia proposta si basa su quattro pilastri, che riprendono alcune delle linee programmatiche elaborate in precedenza:

1. favorire l’ulteriore sviluppo dei mercati secondari delle attività deteriorate;
2. riformare la normativa dell'UE in materia di insolvenza delle imprese e di recupero dei crediti;
3. sostenere a livello UE la creazione di società nazionali di gestione di attivi e la loro cooperazione (c.d. Asset management companies o “AMCs”);
4. ricorrere agli strumenti precauzionaliprevisti dalla direttiva UE sulla gestione delle crisi bancarie e dal quadro normativo in materia di aiuti di Stato nel contesto del COVID-19.

L’obiettivo generale della strategia sarebbe quello di rimuovere gli NPL dai bilanci delle banche, fornendo contestualmente tutele sufficienti per i debitori, nonché garantendo un adeguato equilibrio tra gli interessi dei creditori e dei debitori. In particolare, la Commissione ha sottolineato la necessità di fornire una maggiore protezione ai consumatori e ai debitori vulnerabili.

Prima di concentrarsi sulle quattro misure chiave sopra elencate, giova rammentare che la Commissione ha già intrapreso o proposto azioni volte a contrastare l’accumulo di NPL a seguito dell’epidemia di COVID-19, tra le quali:

1. un pacchetto di misure per il settore bancario, che ha introdotto flessibilità in alcune norme UE, come quelle relative alla valutazione del rischio dei debitori nel contesto della pandemia, nonché norme sulla classificazione e il trattamento prudenziale degli NPL, laddove siano state concesse misure pubbliche di supporto;
2. il pacchetto sulla ripresa dei mercati dei capitali, volto a promuovere gli investimenti anche eliminando gli ostacoli di natura regolamentare alle cartolarizzazioni di NPL;
3. un elenco di “best practices” tra settore finanziario, consumatori e associazioni di imprese, volte ad attenuare ulteriormente l’impatto della pandemia.

2. Sviluppo dei mercati secondari per le attività deteriorate

Come anticipato, lo sviluppo di un mercato secondario per le attività deteriorate è considerato un elemento cruciale per consentire alle banche di ridurre i propri volumi di NPL, consentendo a queste ultime di liberare risorse nei propri bilanci per concedere nuovi prestiti.

Secondo la Comunicazione, uno step essenziale è dato dal raggiungimento in tempi rapidi di un accordo sulla proposta di direttiva della Commissione sui gestori del credito, gli acquirenti del credito e il recupero delle garanzie reali adottata a marzo 2018.[4]

Ulteriori misure raccomandate dalla Comunicazione sono elencate qui di seguito:

• migliorare la qualità e la comparabilità dei dati sugli NPL, ampliando l’utilizzo dei templates sviluppati dalla European Banking Authority (EBA) nel 2017, per creare un set comune di dati in merito alle operazioni NPL. Al fine di favorire l’utilizzo di tali templates da parte degli operatori, la Commissione ritiene, almeno inizialmente, che tali modelli informativi debbano essere obbligatori solo per i nuovi NPL. Inoltre, la Commissione intende richiedere all’EBA di aggiornare i modelli nel 2021, a seguito di una consultazione con gli stakeholders;
• creazione di un polo elettronico centrale di dati a livello UE,per raccogliere e conservare dati anonimizzati sulle operazioni NPL, che potrebbero poi essere forniti agli attori coinvolti in tali operazioni. In tale ottica, una maggiore trasparenza sarebbe fondamentale per consentire la price discovery e rendere i mercati più efficienti;
• sfruttare le banche dati esistenti, consentendo a tutti gli operatori di accedere a dataset chiave come l’Analytical Credit Dataset della BCE, i repertori di dati sulle cartolarizzazioni e i report delle banche su tempistiche e tassi di recupero;
• sviluppare best practices sull’esecuzione dei processi di vendita per le operazioni sui mercati secondari;
• affrontare, insieme all’EBA, i restanti ostacoli per le banche che acquistano NPLsul mercato secondario, generalmente connessi al trattamento regolatorio degli asset in default acquistati nonché alla ponderazione del rischio che le banche devono applicare per calcolare i requisiti patrimoniali ai sensi del metodo standardizzato per il rischio di credito.

3. Società “nazionali” di gestione degli attivi (AMCs)

Le Asset management companies (o AMCs) sono essenzialmente “bad banks” costituite per l’acquisto di NPL dalle banche, che consentono a queste ultime di liberare capacità patrimoniale per nuovi finanziamenti. Consentire alle banche di continuare a erogare finanziamenti è, infatti, ritenuto essenziale per la ripresa dell’economia e costituisce una priorità assoluta per la Commissione, al fine di assicurare ai cittadini e alle imprese europei che versano in difficoltà finanziaria a causa della pandemia il necessario sostegno del sistema bancario.

Al riguardo, le società specializzate di gestione degli attivi sono considerate una misura assai efficace per rimuovere gli NPL dai bilanci delle banche ed estrarre il maggior valore dagli stessi tramite active workouts e mediante il recupero del valore degli attivi nel corso del tempo. Le AMCs possono infatti essere finanziate privatamente o pubblicamente. In quest’ultima ipotesi, l’utilizzo di fondi pubblici non comporta la concessione di un aiuto di Stato, a condizione che lo Stato tenga una condotta analoga a quella di un investitore privato che operi in condizioni di mercato.

In ogni caso, la Commissione ha anche suggerito misure alternative di trattamento delle attività deteriorate (c.d. “impaired asset measures”) per far fronte all’accumulo di NPL. La comunicazione cita, ad esempio, iniziative c.d. bank-driven, approcci basati sulle cartolarizzazioni, garanzie o programmi di protezione delleattività(c.d. asset protection schemes o APS), nonché la costituzione di AMCs ad hoc, comuni ad un certo numero di banche. È interessante notare come la Commissione abbia evidenziato il successo del programma di cartolarizzazione sistemica, attuato in Italia con il sistema della Garanzia (pubblica) sulla Cartolarizzazione delle Sofferenze (GACS), uno schema che anch’esso non ricade nella nozione di aiuto di Stato.

La Commissione ha sottolineato che, per affrontare in modo efficace il problema degli NPL, una AMC dovrebbe essere dotata di risorse finanziarie cospicue. Una AMC finanziata con fondi pubblici riceverebbe, dunque, probabilmente, un’iniezione di capitale combinata con finanziamenti garantiti dallo Stato. Una simile struttura di funding sarebbe soggetta a scrutinio circa la compatibilità con la normativa UE in materia aiuti di Stato che terrebbe conto di diversi fattori, tra i quali le condizioni connesse all’iniezione di capitale e il livello di remunerazione delle garanzie, profili che dovrebbero entrambi rispondere a criteri di mercato.

Tra i punti di maggiore interesse trattati dalla Comunicazione, vi è la disponibilità della Commissione a sostenere la creazione di una rete transfrontaliera di AMCs nazionali a livello UE. I principali vantaggi di tale cooperazione riguarderebbero la realizzazione di economie di scala nella gestione delle informazioni, anche attraverso il suddetto polo centralizzato di raccolta dati, nonché la possibilità di condividere best practices tra le varie AMCs. Inoltre, le AMCs nazionali potrebbero anche creare una piattaforma congiunta per le transazioni alle quali prendono parte. La Commissione ha tuttavia rilevato che l’esito positivo di tale cooperazione dipende, in ultima analisi, dal grado di omogeneità e dal numero delle AMCs. Per questo motivo, ha incoraggiato gli Stati membri a realizzare le proprie AMCs in conformità al c.d. “AMC Blueprint”[5], in modo tale da garantire che ciascuna società nazionale di gestione degli attivi sia istituita adeguatamente, adottando un approccio unitario.

Pur riconoscendo che sarebbe difficile istituire un’unica bad bank europea, la Commissione ha manifestato la volontà di sostenere gli Stati membri nella creazione di AMCs nazionali nonché nell’analisi delle possibili sinergie e cooperazioni a livello UE. A questo proposito, occorre chiarire che qualsiasi cooperazione tra AMCs nazionali sarà effettuata in conformità alle norme UE sulla concorrenza che vietano lo scambio di informazioni riservate.

4. La normativa UE in materia di insolvenza, recupero dei crediti e ristrutturazione

Le iniziative volte a migliorare la normativa in materia di insolvenza, recupero dei crediti e ristrutturazione comprendono:

1. il raggiungimento di un accordo sulla proposta legislativa relativa a norme minime di armonizzazione in materia di escussione extragiudiziale accelerata delle garanzie, mediante costituzione di AMCs e con l’esclusione dei consumatori dall’applicazione di tali procedure, attualmente al vaglio del Consiglio e del Parlamento europeo;
2. l’esercizio di benchmarking dei regimi di esecuzione forzata dei crediti in termini di tassi di recupero e tempi di realizzo, finalizzato a consentire una migliore valutazione dell’efficienza del quadro giuridico degli Stati membri con riguardo alla posizione dei debitori inadempienti o insolventi in relazione ai prestiti bancari;
3. il recepimento della Direttiva (UE) 2019/1023 sui quadri di ristrutturazione preventiva, volta a promuovere l’introduzione di misure anticipate di efficientamento e monitoring idonee a prevenire situazioni di default e mitigare il rischio che le esposizioni divengano non performing in concomitanza con contrazioni congiunturali di mercato;
4. il Recovery and Resilience Facility (RRF)che incentiverà e sosterrà riforme volte a ridurre gli NPL, in particolare per migliorare l’efficienza delle normative nazionali in materia di insolvenza.

5. Misure precauzionali

Anche se la situazione finanziaria del settore bancario è ora generalmente più solida rispetto al 2008, in alcuni casi potrebbe essere necessario che gli Stati membri intervengano a sostegno delle banche, rimuovendo così gli ostacoli alla ripresa dell’economia post-pandemia.

Sebbene il sostegno erogato a condizioni di mercato, che non ricade nella nozione di aiuto di Stato, rimanga la soluzione preferibile, sia la normativa UE sulla crisi bancaria (BRRD)[6] sia la disciplina in materia di aiuti di Stato consentono l’adozione di misureprecauzionali (“precautionary public support”) in favore degli istituti bancari, a condizione che tale sostegno sia riservato alle banche che non stavano attraversando problemi di redditività prima della pandemia. Le misure precauzionali costituiscono il quarto e ultimo pilastro programmatico della strategia delineata dalla Comunicazione.

Nella sua precedente Comunicazione del marzo 2020, che istituisce un quadro temporaneo per gli aiuti di Stato a sostegno dell’economia nel contesto dell’emergenza causata dalla pandemia, la Commissione aveva avuto modo di ribadire che le banche svolgono un ruolo chiave nel limitare gli effetti della crisi in atto. Non a caso, gli Stati membri hanno già intrapreso azioni per sostenere direttamente e indirettamente gli istituti bancari (ad esempio, misure di sostegno all’economia reale quali la concessione di garanzie e moratorie hanno indirettamente protetto la banche dalle perdite).

Il sostegno precauzionale può assumere varie forme, compresa l’iniezione di capitale. In particolare, la Commissione, nel summenzionato AMC Blueprint, ha già confermato che possono essere utilizzate misure precauzionali per finanziare il trasferimento di NPL ad una AMC, a condizione che tali operazioni perseguano gli stessi obiettivi delle iniezioni di capitale e soddisfino le medesime condizioni.

Come sopra accennato, gli strumenti precauzionali devono essere concessi in conformità alla normativa UE relativa alla risoluzione e risanamento delle crisi bancarie, che stabilisce una serie di misure che possono essere concesse a favore di banche in dissesto o a rischio di dissesto. Tuttavia, la medesima normativa prevede casi eccezionali in cui può essere concesso un sostegno pubblico agli istituti bancari solventi, senza che ciò implichi che la banca sia in dissesto o a rischio di dissesto.

In particolare, ai sensi del punto (iii) dell’articolo 32, paragrafo 4, lettera d), della BRRD, un’iniezione di fondi propri o un acquisto di strumenti di capitale da un istituto solvibile per far fronte alle carenze di capitale stabilite nelle prove di stress non fa automaticamente scattare la dichiarazione che una banca è in dissesto o a rischio di dissesto, qualora ponga rimedio, in via temporanea, ad un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro e preservi la stabilità finanziaria.

Al riguardo, la Commissione ha già confermato che tale eccezione può trovare applicazione durante la crisi determinata dalla pandemia di COVID-19, che viene considerata come un “grave turbamento dell’economia”. Pertanto, gli Stati membri possono concedere iniezioni di capitale alle banche che attraversano una fase di crisi temporanea causata dalla pandemia, al fine di ripristinare la fiducia nel settore bancario e salvaguardare la stabilità finanziaria.

Qualsiasi misura concessa in base all’art. 32(4) della BRRD dovrebbe essere autorizzata dalla Commissione in base alla disciplina UE in materia di controllo degli aiuti di Stato. Come stabilito dall’articolo 32(4) della BRRD, le misure di sostegno di cui al punto (d)(iii) devono essere limitate alle iniezioni necessarie per fronteggiare le carenze di capitale stabilite nelle prove di stress a livello nazionale, dell’Unione o degli Stati membri, nelle verifiche della qualità delle attività o in esercizi analoghi condotti dalla BCE, dall’EBA o da autorità nazionali. Secondo la Comunicazione, i risultati dell’analisi di vulnerabilità condotta nel luglio 2020 dalla BCE potrebbero rappresentare un punto di partenza per valutare la sussistenza di capital shortfalls idonei a giustificare misure di sostegno.

Infine, sotto il profilo degli aiuti di Stato, le garanzie pubbliche su un portafoglio di attività comprese nel bilancio di una banca nonché i trasferimenti di NPL a una AMC finanziata pubblicamente sono considerate misure di trattamento delle attività deteriorate, le c.d. “impaired asset measures”, disciplinate dalla Comunicazione della Commissione sul trattamento degli impaired asset (“IAC”).[7] Come stabilito al paragrafo 40 della IAC, per essere compatibile con la normativa in materia di aiuti di Stato, il prezzo di trasferimento degli NPL non può di norma superare un valore di trasferimento che rifletta il valore economico a lungo termine (“valore economico reale”) delle attività, sulla base dei flussi di cassa sottostanti e di orizzonti temporali più ampi, costituendo così un parametro di riferimento accettabile da cui risulti la compatibilità dell’importo dell’aiuto in quanto minimo necessario.