Introduzione
Con la circolare 10 luglio 2019[1] (la “Circolare”) la Presidenza del Consiglio dei Ministri, d’intesa con l’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT), torna a soffermarsi sui flussi informativi relativi alle operazioni di partenariato pubblico privato, ridefinendo e precisando criteri ed obblighi di informazione a carico delle stazioni appaltanti. Il provvedimento in commento aggiorna e sostituisce le disposizioni adottate in materia con la precedente circolare del 27 marzo 2009[2].
La novella è senz’altro opportuna al fine di riflettere, da un lato, l’intervenuta scelta organizzativa adottata dal legislatore che ha visto le competenze precedentemente svolte dall’Unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP) devolute, a far data dal 2015, al Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica della Presidenza del Consiglio dei Ministri (“DIPE”).
Dall’altro, non poteva essere trascurata l’evoluzione ed il più ampio perimetro oggettivo della nozione di “partenariato pubblico privato” come prospettata dalle disposizioni del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50[3] (recante il “Codice dei Contratti Pubblici”) che estendono il fenomeno economico – sotto il profilo contrattuale – oltre le forme della concessione, cui risultava essere prevalentemente improntata la norma del 2009[4].
La rilevanza e centralità della procedura di raccolta ed analisi oggetto della Circolare è peraltro ribadita dallo stesso articolo articolo 3, comma 1, lettera eee) del Codice dei Contratti Pubblici che, nel dettare la definizione dell’istituto, precisa che ai contratti di partenariato pubblico privato si applicano, “per i soli profili di tutela della finanza pubblica, i contenuti delle decisioni Eurostat”.
Finalità: analisi di impatto delle operazioni di partenariato
Quanto agli scopi dichiarati, la Circolare si iscrive nell’ambito dei dispositivi volti a consentire una più agevole raccolta e sistematizzazione delle informazioni rilevanti ai fini di finanza pubblica e costituisce norma di attuazione dell’articolo 44, comma 1-bis del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 [5] a mente del quale
«Al fine di consentire la stima dell’impatto sull’indebitamento netto e sul debito pubblico delle operazioni di partenariato pubblico-privato avviate dalle pubbliche amministrazioni e ricadenti nelle tipologie indicate dalla decisione Eurostat dell’11 febbraio 2004, le stazioni appaltanti sono tenute a comunicare […] le informazioni relative a tali operazioni, secondo modalità e termini indicati in un’apposita circolare da emanarsi d’intesa con l’Istituto nazionale di statistica»
La raccolta di informazioni è dunque strumentale alla corretta impostazione statistica dei conti economici nazionali nonché al monitoraggio dell’impatto che le operazioni di partenariato pubblico privato possono riverberare sul debito e sul deficit pubblico.
Al riguardo, la Circolare riferisce e sintetizza gli orientamenti della decisione Eurostat dell’11 febbraio 2004, con la quale l’Ufficio statistico delle comunità europee ha fornito indicazioni per il trattamento contabile nei conti economici nazionali di specifiche tipologie di partenariato pubblico privato. La materia è stata progressivamente affinata e meglio definita nei suoi contorni attraverso le successive edizioni del Manual on Government Deficit and Debt (MGDD) Implementation of ESA 2010, pubblicate da Eurostat[6]. Le complesse problematiche afferenti il corretto trattamento contabile trovano inoltre specifica sistematizzazione nella guidance note del 29 settembre 2016 con la quale Eurostat ed EPEC si sono diffusamente soffermati sul tema[7].
In estrema sintesi, ai sensi di quanto indicato dal complesso dei provvedimenti citati, gli asset oggetto dei contratti di partenariato possono essere esclusi dalla classificazione degli attivi pubblici e, conseguentemente, sottratti alla registrazione nel bilancio pubblico a condizione che vi sia un sostanziale (e chiaro) trasferimento al soggetto privato della maggior parte dei rischi (e benefici) inerenti il progetto. Tale traslazione può essere affermata nel caso in cui possa essere dimostrato in concreto, sulla base del contenuto delle disposizioni contrattuali che regolano il rapporto, che il soggetto privato abbia assunto a proprio carico il rischio di costruzione ed almeno uno, tra il rischio di disponibilità e quello di domanda.
L’analisi della effettiva ripartizione dei rischi e dei benefici tra pubblica amministrazione e soggetti privati assume dunque un ruolo centrale nella determinazione degli impatti dell’operazione ed i parametri di analisi sono oggi senz’altro più articolati rispetto ai riferimenti disponibili al tempo della versione 2009 della Circolare. Il ricorso al principio di additività (rispetto all’approccio basato sulla valutazione isolata del singolo fattore di rischio) è senz’altro una delle novità di più forte impatto rispetto al quale pubbliche amministrazioni e soggetti privati sono oggi chiamati a confrontarsi.
Sotto il profilo operativo, la classificazione on/off balance degli interventi oggetto di comunicazione da parte delle stazioni appaltanti viene svolta da parte dell’ISTAT, che si avvale al riguardo del supporto del DIPE.
Ambito oggettivo
L’ambito oggettivo di applicazione degli obblighi di comunicazione è relativo a:
- contratti di partenariato pubblico-privato di cui all’art. 180 (Partenariato pubblico privato), comma 8, del Codice dei Contratti Pubblici, ove riferiti a operazioni in cui l’amministrazione si configuri come principale acquirente dei servizi resi dall’infrastruttura;
- contratti di concessione affidati ai sensi della normativa previgente, di cui agli articoli 144 e 153 (cd. Finanza di progetto) del decreto legislativo n. 163/2006, ovvero ai sensi degli articoli 20 e 37-bis e seguenti della legge n. 109/1994 e successive modificazioni ed integrazioni – ove novellati da atti aggiuntivi adottati a partire dall’anno 2016 e non ancora trasmessi al DIPE;
- ulteriori operazioni in partenariato pubblico-privato, ivi compresa la costituzione di società miste, che abbiano le caratteristiche indicate dalla Circolare.
Gli obblighi di comunicazione assumono rilievo indipendentemente dalle formule di pagamento poste contrattualmente a carico del soggetto pubblico che possono assumere forma di:
- canoni di disponibilità;
- tariffe ombra (shadow tolls).
Non sfuggono agli obblighi di comunicazione anche le forme di partenariato nelle quali sia previsto un pagamento a carico degli utenti finali, qualora la pubblica amministrazione sia comunque tenuta a corrispondere un canone periodico per l’uso o la disponibilità dell’infrastruttura.
Ambito soggettivo
Sotto il profilo soggettivo, la Circolare delimita un perimetro piuttosto ampio di enti interessati. Sono infatti tenuti ad adempiere agli obblighi di comunicazione sia le “amministrazioni aggiudicatrici” di cui all’art. 3, comma 1, lettera a), del Codice dei Contratti Pubblici che con gli «organismi di diritto pubblico» definiti all’art. 3, comma 1, lettera d), del Codice dei Contratti Pubblici, i quali abbiano avviato operazioni di partenariato pubblico-privato.
Il perimetro trova chiusura con riferimento alle “amministrazioni pubbliche” individuate sulla base della definizione del SEC2010 (regolamento UE n. 549, del 2013) reso operativo dall’ISTAT che pubblica annualmente la lista delle unità istituzionali comprese nel perimetro delle amministrazioni pubbliche, in base al disposto dell’art. 1, comma 5, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale – legge finanziaria 2005).
Oggetto degli obblighi di comunicazione
La Circolare dispone che, con riferimento a ciascun contratto di partenariato, i soggetti obbligati siano tenuti a trasmettere al DIPE la seguente documentazione:
- contratto, con relativi allegati (quali, in particolare, capitolati prestazionali e documenti relativi alla specificazione delle caratteristiche della gestione) ed eventuali atti aggiuntivi e/o di modifica dello stesso intervenuti successivamente alla stipula;
- piano economico finanziario di copertura degli investimenti e della connessa gestione, con relativa relazione illustrativa, ed eventuali successivi atti aggiuntivi e/o di modifica dello stesso;
- relazione illustrativa del progetto.
I medesimi soggetti sono inoltre tenuti a predisporre e trasmettere – in forma di scheda riassuntiva – dei documenti di sintesi, nei quali sono elaborati e rappresentati i fondamentali economici e giuridici del singolo intervento.
PPP Istituzionale
Gli oneri di comunicazione trovano applicazione anche in caso di partenariato pubblico privato posto in essere mediante la costituzione di una società a capitale misto pubblico privato.
In tal caso, i soggetti aggiudicatori sono tenuti a trasmettere al DIPE:
- atto costitutivo della società;
- statuto della società ed eventuali atti successivi di modifica dello stesso;
- eventuale contratto stipulato tra soggetto aggiudicatore e società mista e relativi allegati.
Termini e periodicità
La Circolare stabilisce che i soggetti aggiudicatori debbano trasmettere al DIPE copia degli atti e dei documenti di sintesi entro 30 giorni dalla stipula del contratto.
Ai fini di consentire un costante monitoraggio dell’intervento, la Circolare prevede altresì che il flusso informativo debba essere integrato nel corso del tempo mediante trasmissione di copia degli “atti aggiuntivi” e dei “documenti di modifica” della contrattualistica fornita in sede di instaurazione del rapporto.
Conclusioni
Una delle osservazioni critiche che talvolta viene mossa nei confronti della corretta applicazione dello strumento del partenariato pubblico privato è rappresentata dalla posizione di asimmetria informativa che -in assenza di adeguati correttivi contrattuali – caratterizzerebbe i rapporti tra pubblica amministrazione e soggetto privato. Tale circostanza potrebbe comprensibilmente rallentare una più ampia e fruttuosa diffusione dell’istituto.
Sotto tale punto di vista la Circolare potrebbe rappresentare, a latere delle dichiarate finalità in materia di finanza pubblica, un utile strumento volto ad incentivare un più ampio e costruttivo dialogo tra pubbliche amministrazioni al fine di identificare e diffondere le best practice nonché tra queste ultime e settore privato nel disegno e condivisione dei covenant informativi che dovrebbero qualificare il rapporto. In tal senso, a conferma della centralità che riveste l’informazione nella tipologia di relazione contrattuale in esame, possono ricordarsi gli obblighi di monitoraggio delle amministrazioni aggiudicatrici sull’attività dell’operatore economico nei contratti di partenariato previsti a mente dell’articolo 181, comma 4 del Codice dei Contratti Pubblici, e meglio disciplinati dalle Linee Guida ANAC n. 9 del 28 marzo 2018.
Compliance ed audit periodici non dovrebbero essere percepiti quali meri (e talvolta disattesi) oneri formali[8]. Ove correttamente disegnati e razionalmente attuati, essi rappresentano un’opportunità per preservare stabilità e coesione nel rapporto e, in prospettiva, stimolare e far crescere una sempre più elevata e condivisa cultura del progetto presso gli operatori pubblici e privati.
[1] Cfr. “Circolare con la quale si definiscono i criteri per la comunicazione di informazioni relative al partenariato pubblico-privato ai sensi dell’art. 44, comma 1-bis del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 convertito, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, della legge 28 dicembre 2008, n. 31”, pubblicata in G.U. n. 198 del 24 agosto 2019.
[2] Pubblicata in G.U. n. 84 del 10 aprile 2009. Per approfondimenti cfr. G. Bassi, Le operazioni a lungo termine in partenariato pubblico privato, in Appalti e Contratti, n. 6/2009, pp. 61 e ss; nonché L. Lunghi, Criteri per la contabilizzazione delle spese per infrastrutture nelle indicazioni di EUROSTAT e della PCDM, 23/04/2009, in www.contabilita-pubblica.it
[3] Cfr. in particolare articolo 3, comma 1, lettera eee), che definisce il contratto di partenariato come «il contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell’ammortamento dell’investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connesso all’utilizzo dell’opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell’operatore.»
[4] Cfr. in particolare, il lessico dell’Allegato B (Istruzioni – Scheda di Progetto).
[5] Convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 28 febbraio 2008, n. 31
[6] Nella versione corrente, aggiornata al 2 agosto 2019, il Manuale può essere consultato alla seguente pagina web https://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/10042108/KS-GQ-19-007-EN-N.pdf/5d6fc8f4-58e3-4354-acd3-a29a66f2e00c. La Circolare, emessa nel luglio 2019 e pubblicata solo a fine agosto, reca ancora il riferimento alla precedente realease del Manuale, risalente al 2016.
[7] La Guida è consultabile alla pagina web https://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/7204121/epec-eurostat-statistical-guide-en.pdf
[8] Cfr. al riguardo i dati quantitativi forniti dal DIPE nelle Relazioni periodiche pubblicate ai sensi dell’articolo 1, comma 589, della legge 28 dicembre 2015, n. 208.
