Banca d’Italia ha pubblicato la memoria inoltrata il 22 aprile 2024 alla 6a Commissione (Finanze e tesoro) del Senato, sul DDL recante la conversione in legge del D.L. 29 marzo 2024 n. 39, recante misure urgenti in materia di agevolazioni fiscali di cui agli artt. 119 e 119-ter del D.L. 19 maggio 2020 n. 34 e altre misure urgenti in materia fiscale e connesse a eventi eccezionali, nonché relative all’amministrazione finanziaria.
Banca d’Italia si è soffermata soltanto sulla parte del provvedimento che modifica la disciplina delle agevolazioni edilizie, e in particolare quella del c.d. Superbonus.
Questa agevolazione ha avuto un impatto significativo sull’andamento del settore delle costruzioni e, per questa via, su quello del PIL, ma gli oneri per la finanza pubblica si sono rivelati assai ingenti.
L’andamento degli investimenti in abitazioni negli ultimi anni è stato eccezionalmente positivo, con una crescita cumulata di oltre il 60 per cento tra il 2019 e il 2023; in rapporto al PIL sono passati da circa il 4 per cento al 6,4: l’impatto che i bonus edilizi, e in particolare il Superbonus, hanno avuto su questa dinamica, tuttavia, non è di semplice valutazione.
L’impatto macroeconomico dei bonus edilizi non coincide in modo meccanico con quello sugli investimenti in costruzioni residenziali, poiché bisogna anche tener conto delle ricadute sull’occupazione, sui consumi, sulle altre tipologie di investimento, sui prezzi.
In ogni caso, date le elasticità del bilancio rispetto al PIL, si può quindi escludere che gli effetti di retroazione della misura sul prodotto siano stati tali che l’aumento delle entrate abbia compensato quello delle detrazioni concesse: il rapporto tra costi e benefici risulta sfavorevole rispetto ad altre tipologie di intervento.
Il decreto legge in corso di conversione mira a contenere ulteriormente il ricorso alle agevolazioni, limitando fortemente la possibilità di utilizzare lo sconto in fattura o la cessione del credito d’imposta.
Banca d’Italia, dopo aver dettagliato nella memoria l’evoluzione normativa in materia di Superbonus (Sezione 1), ed aver dato conto del suo impatto di finanza pubblica (Sezione 2 e Sezione 3), sintetizza gli aspetti principali del decreto legge n. 39 (Sezione 4), avanzando alcune valutazioni per il futuro, anche ai fini della definizione di un sistema di incentivi che contribuisca a innalzare in misura significativa l’efficienza energetica degli edifici e che al tempo stesso sia finanziariamente sostenibile.
Il decreto legge n. 39/2024 restringe infatti ulteriormente le possibilità di fruizione dello sconto in fattura e della cessione del credito d’imposta, eliminando dal 30 marzo sostanzialmente tutte le eccezioni previste dal decreto legge n. 11 del 2023; introduce inoltre alcune misure volte a garantire un più tempestivo monitoraggio della spesa pubblica connessa con le agevolazioni edilizie.
Pertanto, rappresenta per Banca d’Italia un passo necessario per ridurre l’incertezza sui costi del Superbonus: se neppure le nuove restrizioni dovessero frenare l’accumularsi dei crediti, l’unica via che rimarrebbe da percorrere sarebbe l’eliminazione del Superbonus prima della sua naturale scadenza alla fine del prossimo anno.
Questa esperienza può essere utile per trarre alcune lezioni sull’utilizzo delle agevolazioni fiscali come strumento di politica economica, nonché in tema di interventi in ambito abitativo.
Se il costo del Superbonus si è rivelato molto superiore alle stime, ciò è anche dovuto a significativi limiti nel disegno dell’intervento: la valutazione ex ante dei costi era particolarmente complessa, sia per la natura automatica del beneficio, sia per la difficoltà di stimare come la cedibilità avrebbe interagito con la generosissima aliquota di agevolazione.
Per di più, il livello eccezionale di quest’ultima (superiore al 100 per cento) ha annullato l’incentivo del contribuente a contenere i costi dell’investimento.
In futuro, crediti d’imposta di entità potenzialmente rilevante e con caratteristiche innovative dovrebbero essere accompagnati da tetti di spesa sia complessiva sia per ciascun beneficiario: le aliquote non dovrebbero comunque mai avvicinarsi al 100 per cento.
Inoltre, andrebbero predisposti, già nella fase di disegno delle misure, una esaustiva base informativa e un efficace meccanismo di monitoraggio dei costi in tempo reale; infine, gli esiti del monitoraggio andrebbero resi pubblici con chiarezza e tempestività.
Superato il Superbonus, resterà comunque l’esigenza per il nostro paese di dotarsi di un sistema di incentivi al miglioramento dell’efficienza energetica delle abitazioni: il settore immobiliare è infatti decisivo per il conseguimento degli obiettivi in termini di impatto climatico che l’Unione europea si è data negli ultimi anni, dato che una quota elevata delle emissioni di gas serra (circa un quarto al livello europeo) è attribuibile agli edifici.
Una politica efficace dovrà poggiare su un’ampia e solida base di dati: al momento manca un quadro accurato delle attuali condizioni di efficienza energetica degli immobili italiani e della loro esposizione al rischio idrogeologico.
Le risorse, in futuro, dovrebbero essere indirizzate prevalentemente ai nuclei familiari bisognosi, individuati in base all’ISEE, e le agevolazioni dovrebbero prioritariamente riguardare le abitazioni meno efficienti in termini energetici e quelle che sono occupate per la maggior parte del tempo.
A questo fine si potrebbe ricorrere a un mix di strumenti che tenga conto delle caratteristiche delle diverse categorie di destinatari: alle detrazioni e ai crediti d’imposta potrebbero essere affiancate forme di sussidio diretto (appropriate per i soggetti incapienti) e di sostegno all’accesso al credito (utili per chi ha solo vincoli di liquidità).
La misura dell’incentivo dovrebbe sempre prevedere una compartecipazione congrua al costo da parte del beneficiario ed essere modulata in relazione al risparmio energetico atteso e al costo dell’intervento.
Tenuto conto degli stringenti vincoli del bilancio pubblico, dovrebbero essere identificate forme di finanziamento degli interventi di agevolazione di pari entità, quali, ad esempio, tagli alle spese dannose dal punto di vista ambientale e l’introduzione di un sistema di carbon pricing complementare all’EU-ETS.