Il Financial Stability Board (FSB) ha pubblicato in data 9 Novembre 2015 le disposizioni finali sullo standard del Total-Loss Absorbing Capacity (TLAC) riguardante le banche a rilevanza sistemica globale (G-SIB).
Il nuovo standard è stato costruito al fine di garantire che le G-SIB abbiano sufficiente capacità di assorbimento delle perdite e di ricapitalizzazione, di modo che le autorità di risoluzione, nel caso di insolvenza, possano utilizzare gli strumenti di risoluzione delle crisi bancarie, minimizzando i rischi per la stabilità finanziaria, mantenendo la continuità delle funzioni essenziali dell’istituto di credito, ed evitando che siano utilizzate risorse pubbliche per il salvataggio. In ragione di ciò, il TLAC consiste essenzialmente in un requisito patrimoniale minimo di passività che possano essere prontamente soggette a bail-in nel caso di risoluzione dell’istituto bancario.
Proprio alla luce di tale definizione, è opportuno notare come questa proposta sul TLAC risulti essere una trasposizione a livello globale del requisito minimo di fondi propri e passività ammissibili – cosiddetto MREL – già previsto in sede comunitaria dalla Bank Recovery and Resolution Directive[1] ai fini del bail-in[2]. Tuttavia, nonostante lo scopo sia il medesimo, il TLAC e il MREL differiscono per natura e ambito di applicazione. Infatti, mentre il requisito appena proposto dal FSB è rivolto unicamente alle G-SIB, entrerà in vigore a partire dal 1 Gennaio 2019, ed è calcolato sulla base delle attività ponderate per il rischio (RWA), il MREL si applicherà dal 1 Gennaio 2016 a tutte le banche Europee – indipendentemente dalla rilevanza sistemica – con una calibrazione da effettuarsi in relazione ai fondi propri e alle altre passività totali dell’istituto di credito.
La proposta del TLAC si pone come risposta globale alle insistenti richieste avanzate dai leader del G20 a partire dal 2013, i quali avevano demandato al FSB – in consultazione con il Comitato di Basilea – la predisposizione, entro la fine del 2014, di nuovi interventi regolamentari in materia di adeguatezza della capacità di assorbimento delle perdite da parte degli istituti finanziari nei casi di insolvenza.
Sulla base di tali richieste, e prima di pervenire al documento finale in oggetto, il FSB nel novembre 2014 ha svolto una consultazione pubblica sui principi e i termini che dovevano sottostare alla definizione di questa nuova misura. A corollario di questa consultazione, ed al fine di meglio calibrare i requisiti minimi del TLAC, il FSB ha altresì condotto durante il 2015 uno studio sull’impatto complessivo della nuova proposta, comprendente sia il c.d. “Quantitative Impact Study“[3] del Comitato di Basilea, sia un’analisi micro- e macro-economica su costi e benefici[4].
Il documento finale appena pubblicato incorpora sia l’esito della consultazione, sia i risultati di tale studio d’impatto. Infatti, insieme al testo contenente i principi e i termini del nuovo standard, il FSB ha pubblicato inoltre un documento contenente i cambiamenti al testo effettuati a seguito della consultazione pubblica[5], un sommario dei risultati ottenuti dalla valutazione d’impatto[6], ed un report sulle perdite storiche e sulle esigenze di ricapitalizzazione degli istituti bancari che siano falliti o abbiano ricevuto fondi pubblici nel corso delle recenti crisi finanziarie[7].
Di seguito vengono brevemente esposti i contenuti principali dei documenti pubblicati.
1. Principi sottostanti alla capacità di assorbimento delle perdite e di ricapitalizzazione delle G-SIB
In primo luogo, il FSB enuncia tredici principi che fungono da guida per la calibrazione del requisito minimo, per l’identificazione degli strumenti da ritenersi ammissibili ai fini del computo del TLAC, nonché per il coordinamento con i requisiti di capitale ordinari.
In particolare:
a) Sufficiente capacità di assorbimento delle perdite e di ricapitalizzazione deve essere assicurata durante la risoluzione, al fine di minimizzare i rischi alla stabilità finanziaria, assicurare la continuità delle funzioni essenziali, ed evitare che siano i contribuenti a sostenere le perdite.
b) Le autorità competenti devono determinate un requisito minimo di TLAC a livello individuale per ogni G-SIB.
c) Nel determinate i requisiti minimi di TLAC a livello individuale, le autorità devono fare valutazioni prudenti e appropriate sulle perdite verificatesi prima della risoluzione, nonché sulle perdite che hanno informato le azione di risoluzione intraprese.
d) A seguito della procedura di risoluzione, e al fine di assicurare la continuità delle funzioni essenziali, l’istituto bancario – o il gruppo bancario – coinvolto deve soddisfare le condizioni previste per l’autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria, inclusi i requisiti di capitale a livello consolidato, e la sua capitalizzazione deve essere sufficiente a ripristinare la fiducia del mercato.
e) Le autorità competenti dei paesi ove siano stabilite società controllate del gruppo bancario devono avere la certezza che tali enti abbiano, nel momento in cui venga disposta la risoluzione, una sufficiente capacità di assorbimento delle perdite e di ricapitalizzazione nelle proprie giurisdizioni.
f) L’ordinamento nazionale deve prevedere che gli strumenti ammissibili per il TLAC possano subire perdite. Tale previsione tuttavia non deve comportare la materializzazione di rischio sistemico o l’interruzione delle funzioni essenziali dell’istituto di credito.
g) Gli strumenti ammissibili ai fini del calcolo del TLAC devono essere titoli stabili, a lungo-termine, non pagabili a vista o con breve preavviso.
h) Le riserve di capitale ordinarie devono essere utilizzabili senza necessità di iniziare la procedura di risoluzione.
i) Le violazioni del requisito minimo di TLAC devono essere sanzionate allo stesso modo delle violazioni dei requisiti minimi di capitale, e devono essere sanate speditamente al fine di assicurare che una capacità di assorbimento delle perdite sufficiente sia assicurata durante la risoluzione.
l) Investitori, creditori, controparti e depositanti devono avere chiarezza circa l’ordine gerarchico in cui le perdite saranno assorbite durante la procedura di risoluzione.
m) Le autorità devono poter adottare misure prudenziali restrittive appropriate sugli strumenti emessi dalle G-SIB e o da altre banche internazionalmente attive, che siano ammissibili per il calcolo del TLAC e siano detenuti dalle società controllanti.
n) La calibrazione e la composizione dei requisiti di TLAC a livello individuale devono essere soggetti a revisione da parte del FSB.
2. Termini del TLAC
Oltre ai principi fondamentali, la proposta del FSB prevede i termini per l’applicazione del requisito minimo di TLAC. In particolare, il requisito minimo sarà applicato a tutte le cd. “entità di risoluzione” facenti parte della G-SIB. Le entità di risoluzione sono definite come i soggetti ai quali gli strumenti di risoluzione saranno applicati in conformità della strategia di risoluzione prevista per la singola G-SIB. A seconda della strategia prescelta, dunque, tali entità potranno essere società madre, società intermedie, società controllanti, ovvero società controllate operative.
Ogni G-SIB può avere una o più entità di risoluzione. Inoltre, le entità di risoluzione congiuntamente ad ogni altra entità che sia controllata da un entità di risoluzione in via diretta, o indiretta (mediante altra controllata), formeranno un “gruppo di risoluzione“. Il requisito minimo di TLAC per ogni entità di risoluzione sarà calibrato in relazione al bilancio consolidato di ogni gruppo di risoluzione. Se la G-SIB ha più di una entità di risoluzione o gruppo di risoluzione, il bilancio consolidato di ogni gruppo dovrà includere le esposizioni che il gruppo detiene nei confronti dei soggetti facenti parte degli altri gruppi all’interno della G-SIB. Se la G-SIB ha più di una entità di risoluzione o gruppo di risoluzione, e la somma dei requisiti minimi di TLAC delle entità di risoluzione appartenenti alla G-SIB è superiore al requisito minimo che sarebbe stato applicato alla G-SIB nel caso in cui questa avesse avuto una sola entità di risoluzione, l’autorità competente del paese dove essa è stabilita e le altre autorità competenti estere dovranno discutere e accordarsi per minimizzare e/o eliminare la differenza.
Il requisito minimo di TLAC è pari, a partire dal 1 gennaio 2019, ad almeno il 16% RWA del gruppo di risoluzione. A partire dal 1 Gennaio 2022 invece, il requisito sarà portato ad almeno il 18%. In aggiunta, il FSB ha previsto che il requisito minimo di TLAC sia completato da una ulteriore ponderazione riguardante la leva finanziaria. Infatti, a partire dal 1 gennaio 2019, il TLAC dovrà essere pari ad almeno il 6% della leverage ratio (in tal caso si parla di requisito minimo di TLAC LRE) così come disciplinata da Basilea III, mentre a partire dal 1 gennaio 2022 tale rapporto sarà portato al 6.75%. La proposta del FSB tuttavia demanda alle autorità competenti la possibilità di aumentare eventualmente tali requisiti al di sopra del minimo regolamentare, nei casi in cui ciò risulti necessario e appropriato ai fini di una risoluzione ordinaria, e per assicurare la stabilità finanziaria ed il mantenimento delle funzioni essenziali.
Di particolare interesse risulta essere la relazione tra il requisito di TLAC e i requisiti di capitale ordinari. Tale nuovo requisito minimo infatti non inficia le regole sul capitale previste da Basilea III che dovranno essere comunque rispettate. Tuttavia il FSB elenca una serie di termini per il raccordo tra questi requisiti. In particolare, gli strumenti che soddisfano i requisiti di capitale ordinari potranno essere computati ai fini del requisito minimo di TLAC, fatte salve alcune condizioni delineate nel nuovo documento[8].
Il testo pubblicato dal FSB contiene poi i criteri di ammissibilità degli strumenti ai fini del computo nel TLAC. In particolare, si richiede che tali strumenti: a) siano interamente versati e non siano garantiti; b) non siano soggetti a compensazione o altri diritti che possano inficiare la capacità di assorbimento delle perdite durante la risoluzione; c) abbiano una maturità residua di almeno un anno, ovvero siano perpetui; d) non possano essere rimborsati prima della scadenza; e e) il loro acquisto non sia finanziato direttamente o indirettamente dall’entità di risoluzione o da una sua parte correlata, salvo che non sia disposto diversamente dall’autorità competente. Al contrario, il documento prevede che non possano essere computati nel requisito minimo: a) i depositi garantiti; b) i depositi a vista o a breve termine; c) le passività derivanti da derivati; d) gli strumenti di debito legati a derivati; e) passività non derivanti da contratto (es. passività fiscali); nonché e) le passività che siano escluse a norma di legge dal bail-in, o che non possano essere convertite o ridotte dall’autorità di risoluzione senza incorrere nel rischio materiale di una disputa legale.
Durante la procedura di insolvenza o di risoluzione, gli strumenti di capitale inclusi nel TLAC hanno la funzione di assorbire le perdite prima di altre passività. Al fine di assicurare ciò, e per garantire che le G-SIB possano essere soggette a risoluzione in maniera credibile, gli strumenti ammissibili al TLAC devono essere: a) contrattualmente subordinati alle passività escluse; b) subordinati alle passività escluse nella gerarchia dei creditori prevista dalla legge; c) emesse da una entità di risoluzione che non abbia a bilancio una passività pari passu o subordinata a strumenti ammissibili al TLAC. Tuttavia, tale subordinazione espressa non è richiesta se: a) l’ammontare delle passività escluse nel bilancio dell’entità di risoluzione avente una clausola pari passu o subordinate agli strumenti inclusi nel TLAC non supera il 5% del requisito minimo di TLAC per l’entità di risoluzione; b) l’autorità di risoluzione della G-SIB ha l’autorità di differenziare i creditori pari passu durante la risoluzione; c) tale differenziazione non da luogo a rischi legali e non inficia la risolvibilità dell’istituto di credito.
Va evidenziato infine che, contestualmente al requisito minimo del TLAC di cui sopra – requisito cd. esterno -, il FSB ha previsto l’introduzione di un ulteriore standard TLAC – cd. interno – volto ad assicurare che ci sia appropriata distribuzione della capacità di assorbimento delle perdite all’interno dei gruppi di risoluzione che abbiano componenti in giurisdizioni estere. A tal proposito, la proposta del comitato prevede l’identificazione di sotto-gruppi materiali che siano costituiti da una o più società controllate dall’entità di risoluzione. L’autorità di risoluzione competente per le società controllate avrà il compito di determinare la composizione di questi sotto-gruppi, prevedendo altresì la distribuzione del TLAC interno nella sua giurisdizione, di modo che questa possa supportare l’attuazione effettiva della strategia di risoluzione concordata. In linea generale, tale distribuzione sarà disposta in proporzione all’ammontare e al rischio delle esposizioni dei vari sotto-gruppi materiali. Ogni sotto-gruppo dovrà mantenere un TLAC interno tra il 75% e il 90% del TLAC esterno. Tuttavia, l’esatta percentuale sarà determinata dall’autorità di risoluzione estera in consultazione con l’autorità nazionale competente per il gruppo di risoluzione. Per quanto riguarda invece i requisiti di ammissibilità delle passività, essi sono in larga parte gli stessi previsti per il computo del TLAC esterno.
3. Risultati dello studio d’impatto del TLAC
Come anticipato sopra, insieme al testo contenente i termini del nuovo standard prudenziale, sono stati pubblicati i risultati della valutazione di impatto svolta dal FSB, nel corso del 2015, e riguardante la messa in opera del TLAC.
I risultati pubblicati mostrano in particolare che l’introduzione del requisito minimo sui costi di finanziamento per l’economia in generale sarà relativamente contenuto. Al fine di recuperare i costi di compliance, si prospetta infatti che il tasso di interesse medio applicato dalle G-SIB per l’attività di prestito aumenterà di 3.4 punti base. Tale tasso subirà poi un aumento ulteriore – pari a 8.1 punti base – quando il TLAC verrà portato al 18% nel 2022. Secondo i dati pubblicati dal FSB, questo aumento dei tassi di interesse comporterà, in termini di costi macroeconomici, una perdita media nel lungo termine di 2 punti base di PIL annuale, perdita che aumenterà a 2.8 punti base quando il TLAC verrà portato al 18%. Tuttavia il FSB riconosce che i benefici apportati dall’introduzione di tale standard supereranno di gran lunga i costi. Infatti, non soltanto l’introduzione di questo nuovo regime ridurrà il costo delle crisi sul PIL di 5.4 punti base – coprendo in tal modo tutte le perdite eventuali – ma permetterà altresì di ridurre significativamente la probabilità di crisi future grazie ad una riduzione indotta dell’attività di risk-taking delle G-SIB.
[1] Direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014 , che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento
[2] Vd. Art. 45 della Direttiva.
[3] Vd. FSB (2015). TLAC Quantitative Impact Study Report.
[4] Vd. FSB (2015). Assessing the economic costs and benefits of TLAC implementation.
[5] FSB (2015). Overview of the post-consultation revisions to the TLAC Principles and Term Sheet.
[6] FSB (2015). Summary of Findings from the TLAC Impact Assessment Studies.
[7] FSB (2015). Historical Losses and Recapitalisation Needs findings report.
[8] Ad esempio, gli strumenti di capitale CET1 utilizzati per soddisfare il TLAC non potranno essere utilizzati per soddisfare le riserve di capitale ordinarie.
