1. Lo scorso 12 dicembre 2018 il Consiglio di Stato ha trasmesso al Ministero della giustizia il proprio parere sullo schema di decreto legislativo recante il «codice della crisi di impresa e dell’insolvenza» (o anche, nel prosieguo, semplicemente codice), volto a dare attuazione alla legge delega del 19 ottobre 2017, n. 155.
Il Consiglio di Stato ha espresso un «non formale apprezzamento per il lavoro svolto, che ha richiesto, per la mole della normativa da coordinare e razionalizzare e la delicatezza della materia, uno sforzo intellettuale ed esegetico non indifferente», formulando poi alcune osservazioni definite «collaborative e non critiche»: viene pertanto compiuto un ulteriore, decisivo passo verso la definitiva approvazione del codice, a conclusione di un percorso iniziato, come noto, con la nomina nel mese di ottobre 2017 della commissione ministeriale incaricata di redigere le bozze degli schemi di decreto legislativo.
2. L’esigenza di provvedere ad una riforma organica della materia dell’insolvenza e delle procedure concorsuali è stata avvertita a seguito delle modifiche normative che si sono succedute negli ultimi anni (in particolare, quella attuata con il d.lgs. 9 gennaio 2006, n. 5), le quali, intervenendo in via significativa su buona parte della normativa di base, costituita dal r.d. 19 marzo 1942, n. 267, hanno altresì accentuato il divario, già effetto delle precedenti riforme, tra le disposizioni emendate e quelle rimaste invariate, che risentono evidentemente del contesto temporale e politico in cui sono state concepite.
Inoltre, la frequenza delle modifiche normative, di natura episodica ed emergenziale, che sono intervenute su disposizioni della legge fallimentare già oggetto di precedenti novelle, ha generato difficoltà applicative e la formazione di indirizzi giurisprudenziali talvolta divergenti, con un incremento delle controversie pendenti ed il rallentamento dei tempi di definizione delle procedure concorsuali, ben lontani da quello settennale ritenuto “ragionevole” dalla l. 89/2001 (c.d. legge Pinto).
Di conseguenza, si è avvertita l’esigenza di un intervento organico in materia, al fine di rendere maggiormente lineare l’intero sistema normativo, riformando sia le procedure concorsuali di cui al r.d. 267/1942 che la disciplina sulla composizione della crisi da sovraindebitamento di cui alla legge 27 gennaio 2012, n. 3.
3. La riscrittura complessiva della normativa concorsuale trova inoltre la sua origine anche nelle sollecitazioni in tal senso provenienti dall’Unione europea.
A tale proposito, assumono particolare rilievo il regolamento 2015/848/UE del 20 maggio 2015, il quale ha ad oggetto l’efficienza e l’efficacia delle procedure di insolvenza per il buon funzionamento del mercato interno in ragione delle sempre più crescenti implicazioni transfrontaliere delle stesse, la raccomandazione n. 2014/135/UE della Commissione del 12 marzo 2014, che ha posto agli stati membri il duplice obiettivo di garantire alle imprese sane in difficoltà finanziarie l’accesso a procedure di insolvenza che permettano alle stesse di ristrutturarsi in una fase precoce e di consentire ai soggetti falliti di tornare ad operare sul mercato, il regolamento delegato 2016/451/UE della Commissione, che stabilisce i principi e i criteri generali per la strategia d’investimento e le regole di gestione del Fondo di risoluzione unico, nonché la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 novembre 2016, che si pone l’obiettivo di aumentare l’efficacia delle procedure di ristrutturazione.
A ciò va aggiunto che, in tema d’insolvenza, la Commissione delle Nazioni Unite per il diritto commerciale internazionale (UNCITRAL) ha elaborato una raccolta di principi, i quali, nell’ottica di consentire il reciproco riconoscimento dei provvedimenti emessi negli ordinamenti stranieri, sono già stati recepiti in molti paesi anche extraeuropei, tra cui gli Stati Uniti d’America.
4. La legge 19 ottobre 2017, n. 155, recante «delega al Governo per la riforma delle discipline della crisi di impresa e dell’insolvenza», si è posta dunque la finalità di portare all’adozione di una disciplina che consentisse di dare risposta alle sollecitazioni sovra-nazionali e non sopra evidenziate. Nella stessa legge è contenuto un lungo elenco di principi generali, che il legislatore delegato è tenuto a rispettare, tra cui meritano di essere segnalati per il loro rilievo sistematico la sostituzione del termine «fallimento» con l’espressione «liquidazione giudiziale», nonché l’adozione di un unico modello processuale per l’accertamento dello stato di crisi o di insolvenza del debitore, al quale vengono attribuite caratteristiche di particolare celerità.
Il termine per l’attuazione della delega è stato fissato in un anno dalla data di entrata in vigore della legge n. 155/2017, avvenuta il 14 novembre 2017. Tuttavia, l’articolo 1, comma 3, terzo periodo, della l. 155/2017 prevede la proroga di diritto di sessanta giorni del predetto termine qualora, a seguito dell’inoltro dello schema di decreto alle Camere, il termine per l’espressione del parere delle Commissioni parlamentari venga a decorrere nei trenta giorni antecedenti rispetto al termine di scadenza della delega ovvero successivamente. Per tale motivo, si deve ritenere che la data ultima per l’approvazione del decreto legislativo è il 13 gennaio 2019.
5. Il testo del decreto legislativo di attuazione della legge delega n. 155/2017 ha subito diverse trasformazioni nel corso del lungo percorso di gestazione che sta conducendo alla sua (probabile) approvazione.
L’aspetto di maggior pregio del lavoro svolto dal legislatore delegato consiste senz’altro nell’aver disegnato un quadro normativo unitario, recante, anzitutto, principi giuridici comuni al fenomeno dell’insolvenza, destinati ad operare come punti di riferimento per le diverse procedure, le quali mantengono comunque le differenziazioni necessarie in ragione della specificità delle diverse circostanze in cui l’insolvenza può manifestarsi.
In questa prospettiva, e in particolare, la definizione di «crisi» non equivale all’insolvenza in atto, ma implica un pericolo di futura insolvenza; la definizione di «insolvenza», invece, conferma la nozione di comune esperienza in uso nel mondo giuridico. Come si è detto, la tradizionale espressione «fallimento» è stata poi abbandonata, conformemente alla tendenza manifestatasi nei principali ordinamenti europei di civil law (tra cui quelli di Francia, Germania e Spagna), tesa ad evitare – secondo l’intenzione del legislatore delegato – l’aura di negatività e di discredito, anche personale, che generalmente si accompagna a tale termine.
La riconduzione della disciplina dell’insolvenza ad un quadro sistematico reca, come corollario, la semplificazione delle regole processuali applicabili alle varie procedure concorsuale, con conseguente riduzione delle incertezze interpretative ed applicative.
Lo schema di decreto legislativo tende poi altresì ad armonizzare le procedure di gestione della crisi e dell’insolvenza dell’imprenditore con le forme di tutela dell’occupazione e del reddito dei lavoratori, tenuto conto di quanto previsto dalla normativa europea ed, in particolare, dalla Carta sociale europea di Strasburgo del 3 maggio 1996, ratificata in Italia con la legge 9 febbraio 1999, n. 30.
Infine, una delle novità previste nel nuovo codice, ed oggetto di particolare discussione in questi mesi, è data dall’introduzione delle procedure di allerta e composizione assistita della crisi ad iniziativa del debitore di natura non giudiziale e confidenziale, le quali hanno lo scopo di consentire l’emersione e, dunque, la risoluzione anticipata della crisi di impresa.
Nella stessa direzione muovono inoltre le procedure di composizione concordata della crisi ad iniziativa del debitore, dei creditori e dell’autorità giudiziaria, tese ad affrontare con tempestività ed elasticità le crisi di impresa.
6. Il prossimo mese sarà dunque decisivo per comprendere se, dopo la lunga gestazione che ha accompagnato l’iter legislativo, il nuovo «codice della crisi di impresa e dell’insolvenza» vedrà finalmente la luce.
I pregi della riforma, di cui sopra sono stati menzionati soltanto i più significativi, sono molti, tra cui, in primis, il tentativo di ricondurre il sistema ad unità. Al contempo, si ritiene comunque opportuna la previsione di un lungo periodo di vacatio legis prima dell’effettiva entrata in vigore del codice, così da consentire al legislatore di ritornare eventualmente sul testo attraverso un decreto correttivo, anche recependo le osservazioni che verranno sollevate dai vari operatori del diritto della crisi di impresa e dell’insolvenza.