Fiscalità generale
07/07/2021

Riforma della giustizia tributaria: più opzioni al vaglio del legislatore

di Irene Pellecchia, Counsel, Margherita Pittori, Associate, Chiomenti

Il 30 giugno 2021, nel pieno rispetto dei termini previsti dal comunicato congiunto del Ministro dell’Economia e delle Finanze e del Ministro della Giustizia, la Commissione interministeriale per la giustizia tributaria ha presentato la Relazione finale sui lavori svolti e sulle proposte di riforma.

Dalla Relazione finale emerge l’impegno e l’ambizione della Commissione verso una profonda riforma della giustizia tributaria, nel rispetto dei principi sanciti dalla Costituzione e dall’Unione Europea.

Ispirandosi a tali principi, la Commissione ha proposto, inter alia, l’inserimento, nella L. n. 212 del 27 luglio 2000, di disposizioni preordinate a sancire il diritto del contribuente di essere sentito prima dell’adozione di qualsiasi atto impositivo e la nullità di qualsiasi atto emanato in violazione di tale garanzia; l’obbligatorietà dell’esercizio dell’autotutela al ricorrere dei relativi requisiti e l’inserimento, nell’art. 21 del D.Lgs. n. 546 del 31 dicembre 1992, dell’impugnabilità del rifiuto espresso o tacito alla relativa istanza; la facoltà del giudice, su istanza del ricorrente, di autorizzare la prova testimoniale assunta in forma scritta su circostanze oggetto di dichiarazioni di terzi contenute in atti istruttori; la facoltà del giudice di formulare direttamente una proposta conciliativa, anche in caso di mancata comparizione di una o delle parti, per le controversie di valore inferiore a euro 50.000, con addebito delle spese di giudizio maggiorate alla parte che la rifiuti senza giustificato motivo.

Tuttavia, in un contesto caratterizzato da grande coerenza e sistematicità d’insieme, non è stata taciuta l’esistenza di nette divergenze d’opinione tra i componenti della Commissione con riferimento a due aspetti essenziali della giurisdizione tributaria: (i) i criteri di selezione e di inquadramento dei giudici tributari; e (ii) l’organizzazione e la gestione dei diversi gradi di giudizio.

Il dissenso, che ha visto contrapporsi i componenti della commissione appartenenti al mondo della magistratura, da un lato, e appartenenti al mondo accademico e professionale, dall’altro lato, non ha tuttavia fermato la volontà riformatrice della Commissione; che, adottando un approccio di encomiabile pragmaticità, con riferimento a questi specifici aspetti, ha strutturato due opzioni di riforma distinte e alternative, in ogni caso idonee a fornire soluzioni concrete per porre rimedio ad una delle principali criticità della giustizia tributaria rappresentata, appunto, dalla scarsa specializzazione e indipendenza dei giudici tributari. Come noto, infatti, i giudici tributari sono nominati su proposta del Ministro delle Finanze tra soggetti appartenenti a diverse categorie professionali, non sempre perite della materia processuale e tributaria, e svolgono l’attività giudicante in parallelo con altre professioni o servizi. Ciò si traduce nell’impossibilità di garantire, da un lato, una preparazione tecnica specialistica e, dall’altro, l’effettiva indipendenza dei giudici, con buona pace dei principi costituzionali e comunitari (artt. 111 della Costituzione e 6 della CEDU).

A fronte di tali condivise criticità, gli esponenti del mondo accademico e professionale hanno proposto una modifica dirompente e strutturale, volta all’istituzione di una quinta magistratura, con valore pari a quello delle altre magistrature, come dimostrato in primis dalla modifica della denominazione degli organi giudicanti che assumeranno il titolo di “Tribunali tributari” e “Corti di Appello tributarie”.

Pilastro della suddetta proposta è l’istituzione di giudici professionali e a tempo pieno, reclutati tramite concorso pubblico, per esami in materie giuridiche, economiche e aziendali, riservato ai soli laureati in giurisprudenza e agli attuali giudici tributari, in possesso del predetto titolo di studio, con anzianità di servizio non inferiore a sei anni. I giudici così reclutati saranno assoggettati all’obbligo della formazione continua attraverso la partecipazione a corsi organizzati dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria.

Al fine di non disperdere la professionalità e l’esperienza degli attuali giudici onorari e di efficientare la gestione del contenzioso, è prevista l’istituzione di un giudice monocratico onorario, competente per la risoluzione delle liti di valore determinabile non superiore a euro 3.000 e non riunibili per connessione a liti di competenza collegiale. Inoltre, per il solo secondo grado di giudizio, è previsto che i magistrati ordinari, amministrativi e contabili, che abbiano svolto funzioni di giudice tributario onorario per almeno quattro anni, possano chiedere, previa procedura di selezione, l’assegnazione definitiva o la collocazione fuori ruolo presso le Corti di Appello tributarie.

Sulla base di questa proposta, dunque, decorso un periodo transitorio di media durata, che vedrà collegi giudicanti in composizione mista, la giustizia tributaria non sarà più amministrata dai giudici onorari attualmente in carica, salvo quanti saranno collocati nell’organo monocratico o presso le Corti di Appello tributarie.

Infine, per garantire l’effettiva specializzazione anche nel grado di legittimità, è stata proposta l’istituzione di una sezione ordinaria specializzata in materia tributaria presso la Corte di Cassazione, composta da magistrati della stessa Corte e dai nuovi giudici tributari, laureati in giurisprudenza, che siano stati assunti con concorso o previa opzione per l’assegnazione, che abbiano maturato anzianità di servizio nelle Corti di Appello tributarie e che siano valutati idonei dal Consiglio Superiore della Magistratura.

Decisamente meno innovativa è la proposta avanzata dai membri della commissione appartenenti al mondo della magistratura, i quali, muovendo dall’assunto secondo cui l’art. 102 della Costituzione non consentirebbe la creazione di giudici speciali, propongono il mantenimento della magistratura tributaria come magistratura onoraria. Al fine del rafforzamento della specializzazione dei giudici, è ritenuto sufficiente introdurre requisiti di accesso ai ruoli giudicanti, quali specifici limiti anagrafici, il possesso della laurea magistrale in giurisprudenza o in economia e commercio, l’iscrizione all’Albo degli avvocati o dei dottori commercialisti, il titolo di dottore di ricerca in materie giuridiche o discipline aziendali, ovvero, in alternativa, l’appartenenza alla magistratura ordinaria, amministrativa, contabile e militare e, per il solo secondo grado di giudizio, l’esercizio della funzione giudicante per un periodo non inferiore a otto anni.

Inoltre, è prevista l’istituzione presso le Commissioni tributarie regionali di un’apposita sezione per la trattazione delle controversie di valore superiore a euro 25.000, in materia di classamento catastale, tributi doganali ed accise. Al fine di garantire un elevato grado di competenza e specializzazione, tale sezione sarà composta, con preferenza per gli attuali componenti delle Commissioni tributarie in servizio da almeno quattro anni, da magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari, docenti universitari di ruolo in materie giuridiche e aziendali, avvocati e dottori commercialisti con almeno quindici anni di iscrizione nei relativi albi professionali. I giudici di tale sezione svolgeranno le funzioni in via esclusiva o prevalente per un periodo temporale non inferiore a tre anni e non superiore a sei anni.

Anche con riferimento alla specializzazione dei magistrati giudicanti nel grado di legittimità, i membri della commissione appartenenti al mondo della magistratura hanno adottato una soluzione decisamente più conservatrice e moderata. Invero, senza modificare in alcun modo l’attuale assetto delle sezioni giudicanti, è stato ipotizzato unicamente di istituzionalizzare il rinvio pregiudiziale in cassazione, tutte le volte in cui il giudice di merito si trovi in presenza di una questione di diritto nuova, che evidenzi una seria difficoltà interpretativa suscettibile di interessare una pluralità di fattispecie, ovvero, in alternativa, di estendere la facoltà del Procuratore generale presso la Corte di Cassazione di formulare la richiesta al Primo Presidente della Corte per la remissione di una nuova questione di diritto nell’interesse della legge.

A nostro avviso, pur riconoscendo i pregi di entrambe le opzioni di riforma, le potenzialità innovative delle due proposte non sono comparabili e, come anche sostenuto dalle associazioni professionali e da numerosi esperti consultati dalla Commissione, solo l’attuazione della proposta avanzata dai membri della Commissione appartenenti al mondo accademico e professionale consentirà una reale specializzazione e professionalizzazione dei giudici tributari e, conseguentemente, una concreta tutela dei contribuenti.

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